2011年（96）
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2011-04-18 09:50:20
内容提要: 财政共有三个基本规定，人类历史上经过四种财政制度的演变与传承。公共财政是一种财政制度，是***财政；公共财政的天生与现代***政治体制，与市场经济体制的产生是同一个过程，它们互为条件，互相促进；财政***是通过作为***政体基础的政府预算制度实现的；预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济社会政府配置资源的机制，作为公共治理体制的一部分是公共利益的实现机制；建立公共财政的基本框架就是要按照财政***的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。 「关键词」公共财政；***制度；政府预算 一、财政的公共性及其三个基本规定 财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政本来就是公共的，公共性是财政一般。这是由公共权力的性质决定的。那么，我们在财政之前冠以“公共”之限定，用“公共财政”来概括市场经济社会中的财政，其意义在哪里呢？或者说到底什么是公共财政？这是一个需要进一步探讨的题目。这个题目不搞清楚，建立公共财政的基本框架就无从下手，就没有办法拿出合适的措施达到公共财政的目标。为此，笔者以财政制度变迁的历史为线索对财政公共性做更深进的分析，试图回答这个题目。 以公共权力为根本，财政公共性具有三个基本规定。 （1）财政目的的公共性。财政活动是为了满足整个社会的公共需要，它与私人为了追求个人利益最大化行为不同。 （2）财政活动范围的公共性。由满足公共需要的目的所决定，财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事，在理论上一般地说是指非盈利领域、公***品或半公***品，但不限于此。在特定的条件下，财政也需要提供公***品和半公***品以外的产品；在一定的规则之下，公***品和半公***品也可以由私人提供。财政活动范围在实践上的伸缩性颇大，可以说并无定制，这要看当时的社会公共需要如何，公共意志如何表达和贯彻。 （3）财政运作机制的公共性。由前两个规定性决定，财政运作应基于公众意志、公共决策，体现社会尽大多数人的偏好；应该是公然透明的，***法治的，程序规范的，而不应该是少数人说了算的、隐性的、人治的、随意性的。 财政公共性的三个规定，对于财政的意义是不同的。满足公共需要是最根本的规定，假如不能满足公共需要，财政就失往了其之所以为财政的根本；由此决定财政必须把资源配置到能最大限度地满足公共需要的领域中往；这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。反过来说，财政总是在一定的制度框架内运作的，运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益高低。在行为与操纵的意义上，具有决定作用的是公共性的第三个规定。一部财政发展史，就是财政制度变迁的历史。在财政制度的历史变迁中，财政公共性三个规定的变化是不同的；在不同的财政制度中，它们的状况与性质也是不同的。显然，财政制度变迁的进程，并不是决定于规定性（1）和（2），而是决定于规定性（3），它表明不同财政制度的特性，是区分不同财政制度的基础。公共财政的“公共”，应该是在制度性上的规定，它在制度上界定公共财政与其他财政模式的区别。否则，它是没有价值的。 制度即规则。财政运作机制的实质是如何运用公共权力，依据什么规则运用公共权力进行资源配置。在社会发展的不同阶段，公共权力运作的状况是不同的，是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。从历史演进的大势看，财政制度变将就是从独裁、人治财政走向***、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的***财政；其后经过王权[1]财政，再到公共财政，公共财政是与近现代的***政治和市场经济相适应的财政制度；计划财政在本质上是集权[2]财政。它们的不同，根本上是在于它们的运作机制不同。不经人民的同意、不按法定的程序、随意性地取其钱用其钱者，是独裁财政；经人民同意、按法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是***财政。 二、原始财政：财政的萌芽，自然具有公共性，是公共性的母体 在历史的、逻辑的出发点上，有了公共权力就有了财政。人猿相别，原始社
，某些竞争力不强的行业和产品会受到较大冲击，一些企业甚至会破产倒闭，社会就业压力可能会加大。面对上述形势，我们必须对当前和今后一个时期国民经济发展面临的有利条件和不利因素做出全面、正确的分析，同一熟悉，坚定信心，沉着应对。这是做好今后财政经济工作的必要条件。 在新的一年里，财政发展面临的减收增支因素较多，收支矛盾加大。从收进方面看，这几年增幅不小，有经济发展、效益进步和加强征管等因素，但也有一些特殊性、一次性增收因素，今后这种特殊因素会大大减少。另外，随着关税税率实质性下调，以及证券交易印花税、金融保险营业税等税率下调，这些税种的收进将有所减少。从支出方面看，事关改革、发展、稳定大局的重点支出，包括增加机关事业单位职工工资，完善社会保障制度，确保社会保障支出，实施科教兴国战略、西部大开发战略、各项生态环境保护工程，深化粮食流通体制改革，促进国有经济结构战略调整，支持农村税费改革以及保证***等等，都需要有足够的财力保证。因此，2002年我国财政收支矛盾将十分突出。 面对严重复杂的经济形势以及繁重艰巨的发展任务，中心决定今年继续实行积极的财政政策。在进一步调整机关事业单位职工工资、保障低收进居民基本生活、减轻农民负担、增加农民收进的同时，继续发行建设国债1500亿元，重点用于完成国债在建项目，已开工的“青躲铁路、西气东输、西电东送”等西部开发重大建设项目，第二批农村电网改造和退耕还林（草）等。当然，增发国债用于基础设施建设，中心财政赤字规模会有所扩大，但这是扩大内需、促进经济增长目标实现的客观需要。假如不这样做，经济发展会受到更大影响，结构性矛盾也会更加突出，亏损企业和下岗职工都会增多，不仅财政减收增支，甚至会影响社会稳定，到时再采取措施付出的代价会更大。另外，今年我们还要进一步完善和稳定税制，实行所得税收进分享改革，加强征管，积极组织财政收进；要加大调整支出结构的力度，确保行政事业单位职工工资、社会保障、支持农业、科教兴国等重点支出需要；要正确运用财税政策，积极支持国民经济结构调整，促进产业结构优化，增强我国经济竞争力，实现可持续发展；要稳步推进财政改革，强化财政治理，加快公共财政体制建设。通过更加扎实的工作促进实现国民经济宏观调控预期目标和社会全面进步。 二、当前财政改革发展中需要重点关注和研究的几个题目 近几年来，我国经济发展和财政运行面临的新形势、新情况和新题目，为财政理论研究提供了广阔的空间，也提出了很多新的课题。其中有些题目，我们在财政改革和发展的实践中已经开始进行探讨，便研究还需要不断深进。从建立社会主义市场经济体制下完整的财政理论体系出发，研究和解决所面临的题目，是各级财政部分和广大财政理论工作者的共同任务。当前尤其要重点研究以下几个题目： （一）关于建立公共财政框架题目 建立健全公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，也是转变财政职能的内在需要，是今后一个时期我国财政改革与发展的目标取向。党中心、国务院对推进公共财政改革非常重视。党的十五届五中、六中全会以及“十五计划纲要”中，都对建立公共财政框架提出了明确要求。目前，有关这方面的研究探讨已经取得了一定成果，形成了一些共叫，但还有待进一步深化。今后的研究中要留意把握以下几个方面： 一是要重点研究建立公共财政支出框架题目。从总体上讲，建立公共财政支出框架，必须符合市场经济的一般准则和通行做法。预算支出的范围、结构和方法要与政府职能相适应，以满足社
及时、足额上缴国库。三是国有资产监管。国有资产的使用者要接受财政机关的监管，依法、公道、有效使用国有资产，防止国有资产的流失，保证国有资产保值、增值，实现资源配置优化的总体要求，进步国有资产的使用效益。四是预算外资金监管。预算外资金是国家财政资金的组成部分，尽管未列进国家预算治理，但其收支治理的好坏直接影响着国家财政分配职能的实现。加强预算外资金治理是加强财政治理的重要内容。财政机关对预算外资金监管就是依法监管预算外资金的收进和支出、使用的正当性，确保预算外资金取之有道，用之有效。五是财务会计监管。财务会计监管是财政机关依照《会计法》及国家有关财务会计法规制度对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的正当性、真实性实施的监管。它同时包括对会计师事务所等社会中介机构执业质量的监管。 在手段和方式的具体运用方面，财政监管主要表现为日常监管检查、个案检查和专项监管检查。其中，日常监管主要是对预算执行和财政治理中的某些重要事项进行日常监控。财政机关业务机构的日常监管检查是结合预算编制，对财政资金分配进行事前的审查、评估，以及对资金拨付、使用进行事中的审核、控制，加强对预算的监管约束，主要包括：预算编制是否符合《预算法》有关规定；对预算执行情况分析、猜测的依据是否充分可靠，新的重大的财政经济措施对预算收支的影响是否考虑全面，测算是否正确、公道；预算收支的安排是否符合国家预算指标和治理体制的要求；通过建立预算收支旬报、月报、季报制度，定期分析预算执行情况，等等。所谓个案检查，是根据上级批示的群众举报案件，以及日常监管检查和专项检查中发现的线索，组织气力进行检查核证。检查结束要向上级和有关部分报告查处情况，并对查处的违法违纪题目进行严厉处理。专项监管，是深化治理、制定政策、加强法治的重要手段，是日常监管检查有益和必要的补充。从现实情况看，经济转轨时期各种经济关系和经济利益有了重新调整、组合、变化，相应的法规制度和约束机制还没有及时建立或不尽完善，经济领域的某些层面甚至还存在监管的“断面”和“真空”。财政部分应根据财政治理的需要和监管检查工作中暴露出的难点、热门和重大题目，采取指令性计划和指导性计划相结合的工作方式，有针对性地开展专项监管检查，从而进步财政监管检查的综合效益。
