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2011-04-18 09:33:39
一、地方公债的现实需求 公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收进，[1] 是政府进行财政融资、增加财政收进的一种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条：“地方各级预算按照量进为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在这一规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中心政府所垄断；其次，我们还能看到，这一财政权力配置格式，其立法考虑或者理由，至少在字面上是出于一种“量进为出”的稳健的理财观念。 但是，从近些年的各地的实践来看，公债发行权完全由中心垄断的财政权力安排在经济飞速发展、各地方政府加大建设投进的背景下逐渐显得有些捉襟见肘。从需求的层面来看，无论是各地花样百出通过中间机构发行的“准政府债券”，还是前两年北京市奥运债券的提出和终极流产，都表明过于严格的“量进为出”的财政预算模式与实际的经济建设已经显现出脱节，地方政府在银行银根缩紧与责任扩张的张力之下必然要在融资渠道上力图寻找新的突破口。同时，由于公债发行主体过于单一，也使得中心政府潜伏的财政风险相对集中。在这一背景之下，修改《预算法》、赋予地方公债发行权的呼声才应运而生。[2] 二、地方公债的困难 然而，至少在中国这种中心高度集权、地方发展不均衡的特殊国情之下，答应地方发行公债并不是说说那么简单，其中涉及到非常复杂的理论和制度设计的题目。固然有批评以为，在中国目前答应特种行业发行行业债券的情况下，不答应财力比这些行业组织高出很多的地方（特别是省级）政府发行公债显得没有道理，[3] 但是地方政府债券显然与行业公债具有重大的不同，由于前者触及更加深刻的宪政层面的题目。比如说，中心和地方之间的财政资源如何分配；在财力差异悬殊的情况下，地方与地方之间的形式公平和实质公平如何实现；等等。正如学者所说，我国在宪政和国家治理模式上采取目前这种中心集权的方式未必完全是从所谓的意识形态因
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债的总体规划，对投资项目缺乏科学的论证，导致“无效工程”、“首长工程”、重复建设工程等大量出现。其次是地方融资多处开口，分散治理，融资决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，加之少数领导片面追求政绩，短期行为严重，使地方财政陷进被动投资的局面，积重难返不能自拔。三是地方融资运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构为依托，致使融资总量失控，影响了政府对融资的综合平衡控制力度。 缓解地方财政困难，防范财政风险，需要中心和地方政府、各级财政部分的共同努力，我以为应当从以下方面解决题目： 一、完善分税制。“我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。” 就目前的地方财政困难而言，我们应该重点在以下两个方面进一步完善分税制的财政体制：
