中国现行环境保护税费政策评析及建议

　　[摘要]环境保护是政府公共服务的一个重要领域。改革开放以来，中国采取了一系列与环境相关的税收和收费政策，取得了积极效果。但是，随着经济的快速增长，现行政策愈来愈难以适应现实需求。我国应设立单独的环境税，完善现行收费政策。 　　[关键词]环境保护；税费；环境税 　　 　　环境保护典型的公共性、强的正外部性以及投进资金大、周期长、见效慢和利润率低的特性，决定了环境保护必须由政府参与。环境保护也因此成了政府公共服务的一个重要领域。20世纪80年代，中国政府把环境保护确立为一项基本国策。在国民经济基础相对薄弱、国家财力不足的情况下，中国政府实施了积极的财政政策，对减缓环境破坏、改善环境质量、拉动内需和促进经济增长起了积极的作用。 　　 　　一、中国现行环境保护方面的税费制度 　　 　　1、环境保护税收制度。中国现在尚未开征单独的环保税。细葱税制中，消费税、车船税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种客观上起到了节约资源和保护环境的作用。中国现行的消费税属于特别消费税，是对特定的消费品或消费行为征收的，主要目的是通过课税范围的选择、差别税率的安排和征收环节的确定发挥其引导消费方向、抑制超前消费的功能。车船税是对中国境内依法应当到公安、交通、农业、渔业、军事等治理部分办理登记的车辆、船舶，根据其种类，按照规定的计税单位和年税额标准计算征收的一种财产税。城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税。资源税是向在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人征收的一种税，税目有原油、自然气、煤炭、其他非金属矿原矿、玄色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。城镇土地使用税是为了促进公道使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收进，对在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。耕地占用税是为了加强土地治理，公道利用土地资源，保护农用耕地，对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(一般不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。城镇土地使用税和耕地占用税主要是对土地使用的一种税收，在本质上类似于对土地资源租金征税。另外，增值税、营业税、所得税、房产税等税种，也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的激励。 　　 　　2、环境保护收费制度。现行环保收费制度包括：排污收费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费和土地使用费(或场地占用费)。1982年，中国国务院颁布了《征收排污费暂行办法》。标志着中国排污收费制度的正式确立。截止2005年，全国31个省、市、区已全面开征了排污费，县级开征面达到了91％。至2004年底，全国累计征收排污费793.06亿元，并设立了污染源治理专项基金。2004

会再分配。在我国经济研究的传统观念中，被看作是生产力范畴，与生产关系即制度安排无关(更正确地说，应该是生产关系、制度安排既定)。换言之，效率被看作是通过对产出量的简单对比即可以获得的客观评价。必须夸大的是，这种对效率的界定方式成立的条件预设包括以下几个方面： 　　 　　第一，社会产品的同质性。“同质”并不是对产品在满足人们具体需要时所具有的相同物质属性，而是指“数目多效率便高”，即社会对同-_｀种产品的消费，其边际效用不要求恒等，但至少永远不可能小于即是0。社会效用函数具有图1的特征。也就是说，随着社会产品产出量的增加，边际社

著，相当一部分行政事业性收费和政府性基金都纳进了预算治理，而且对非税收进的治理也日趋规范，有很多不公道的行政事业性收费项目和政府性基金被逐步取消，但是，非税收进规模仍然过大，费大于税的现象十分突出。更为严重的是，在非税收人的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳进预算治理的非税收进基本是由各主管部分自行安排收支计划，财政部分固然履行了审核批准程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人中更大的部分没有纳进预算治理，很多主管部分和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收进计划，但并不提出对其分配使用的具体方案，预算安排随意性大，财政监管形同虚设，形成事实上的主管部分二次分配和整个年度预算的频繁调整，从而削弱了预算的刚性和法定约束力。 　　 　　2、治理范围尚未覆盖全部非税收进。我国非税收进的治理范围主要集中在预算外资金上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收进的治理，而对于增收潜力很大的国有资源及国有资产的有偿使用收进、国有资本经营收益等还没有作为治理的重点而全部纳进治理范围。 　　 　　3、预算外挤预算内，分散了国家财力，削弱了国家的宏观调控能力。近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现出一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于各地区和部分，游离于预算之外，形成预算外挤预算内、费挤税的局面。预算外和制度外资金的大量存在构成对税基的严重腐蚀，削弱了政府的宏观调控能力。 　　 　　4、非税收进征管主体多元化，执收行为不规范。目前我国机构设置众多，非税收进收费主体多元化。就地方政府而言，现行收费主体主要有地方财政部分、交通部分、国土治理部分、工商部分、卫生监视部分、公安、司法、检查、城建、环保、教育等治理部分，每个部分都有收费名目，而且一个部分收取多种费。同时，由于非税收进的所有权、使用权、治理权和监视权尚未真正回位，所以，非税收进目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多头”治理的格式，肢解了非税收进治理职能，分散了征管气力，造成治理脱节，收进流失。分配失控，监视失灵，并且也大大增加了治理本钱，极易诱发贪污***。现行执收执罚环节多，项目多，标准乱。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，但是，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目均匀在100多项以上，其中仍不乏有不公道和欠规范的收费项目。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收、该罚不罚、随意减免、收人情费的现象，导致财政收进的流失。 　　 　　5、法制不健全，监视缺乏约束力。目前，非税收进从立项、定标、征收、票据治理和资金使用各个治理环节，没有一套完整、同一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收进虽有一些地方性规章，但由于监视不严或分歧时宜，使得非税收进治理无章可循或有章难循。同时，非税收进征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监视机制，造成各级财政的治理模式不一样，不同地方的治理办法不一致，财政部分在非税收进治理上处于被动状态，特别是对非税收进治理中的违