简论以工代赈

    所谓赈，就是用现金、粮食、衣服之类的实物无偿救济灾民或贫困人口。以工代赈属于救济的范畴，但又不同于一般单纯救济，其特殊性在于救济与建设的结合与统 一，它是救济对象通过参加必要的社会公共工程的建设而获得赈济物或资金的一种特殊的救济方式。与一般的救济相同，以工代赈资金是无偿的，其差异在于它是有 附加条件的，要求贫困地区群众通过出工投劳来获得赈济。因此，以工代赈的含义可以概括为：以救济为手段， 以加强贫困地区的基础设施为内容，以缓解和最终消除贫困为目的，通过实物投入方式，使贫困地区基础设施条件得以改善，为其经济的发展创造一个相对良好的外 部环境，进而刺激其自我发展。 以工代赈是古今中外贯用的济贫救灾、进行基本建设、推动经济发展和社会文明进步行之有效的行为。

    一、我国以工代赈的来历

    “赈”原为“振”，起源于周代，文字最早记载见于《礼记》一书，《礼记·月令》篇中有“季春之月，发仓廪，赐贫穷，振乏绝”的记载。《汉书·食货志》载有 “虚郡国仓廪以振贫”。《后汉书·质帝纪》有“方春戒节，赈济乏厄”的记载。从此可以看出，从东汉开始，改“振”为“赈 ”。

    纵观历代的扶贫赈灾，所采取的措施主要有减赋、免征、平粜、赈济、借贷、安辑、抚恤等。减赋、免征，即减免税收；平祟，即在灾年平价调拨卖出粮食；赈济包 括粮赈、钱赈、物赈、粥赈和工赈；借贷是指由国家出借钱、粮、种子等物给灾民并于秋成缴还；安辑指对遇灾流亡在外的灾民的安置；抚恤是恤孤贫、养幼孤。 “工赈”只是赈灾诸多的措施之一。

    根据史料，“工赈”是从单纯的救济衍变而来的。早在商代我国就已经有了备荒制度。从此以后，我国各朝各代的赈灾备荒制度不断完善，到唐代时，赈济的方式主 要还是在丰年多积粮食，到灾年再平价或低价卖出，进行多年调节，实行“移民就丰”和“移粟就民”。随后在赈灾过程中逐步有了工赈性质的做法，但没有“工 赈”的词语。到北宋时期熙宁年间，王安石为相，所立新法“农田水利法”中，国家采用补助或以奖代补的方式鼓励民办水利的行为都是带有以工代赈性质的法规。 宋熙宁八年（1075）夏，越州大旱，知州赵忭全力救灾，赈粟4.8万石，粜米5.2万余石，并下令修城，以工代赈，计用工3.8万工，使“不能自食者， 得以受粟；能自食者得以籴粟；凡以工代赈者，借贷者，弃婴皆得其所”。在《宋史·河渠志五》中也有“三月庚戌，发京东常平米，募饥民修水利”的记载。明代 明嘉靖八年，朝巨林希元在他的《荒政丛言》一文中提出，赈灾有二难、三便、三权、三戒、六急、六禁。即：二难，一为得人难，二为审户难；三便，一为极贫之 民便赈米，二为次贫之民便赈钱，三为稍贫之民便赈贷；三权，一为借官钱以买卖粮食，二为兴筑水利、土木工程以助赈，三为贷牛种以通变；六急，一为垂死的贫 民急需稠粥，二为患病的贫民急需医药，三为病愈的贫民急需汤米，四为已死的贫民急需埋葬，五为被遗弃的小儿急需收养，六为受伤的囚犯急需宽恤；六禁，即禁 止掠夺性捕鱼，禁止抢劫偷盗，禁止防碍的出售，禁止抬高物价，林止宰杀耕牛，禁止劝人出家当僧尼。三权中体现了以工代赈。可以看出，到明代，赈灾济贫的措 施已相当完善。清代作为古代社会的最后王朝，在吸取前面各代救灾立法经验的基础上，把中国古代的救灾制度推向了一个鼎盛阶段。《清史稿》中，“以工代赈” 这个词频繁出现，在其它方面的记载也很多，人们对以工代赈已有了相当深的认识。

    《天下粮仓》第28集中，在如何处理赈粮方面，米河对卢焯说出了自已的看法。米河：“如今收留的流民已逾六七万人之多，若是将他们遣返故里，看来不行，灾 荒未去，家中也是无工可做，回去之后难免还会出来逃荒，汇为流民；若是继续用赈灾之粮养着他们，不派义工，他们也定会因无事可做而滋生是非，这也不是长久 之计！米河以为，乘此赈粮运到机会，定出章程，除老弱病残者和年幼儿童外，凡是去运河做工者，按量发以口粮！这就叫做以工代赈之法！”。卢焯笑起来：“此 法甚好，可谓一石四鸟！既安定了灾民，又治理了运河，也使往后的运河漕运和灌溉有了保障！再则，也让那朝廷的赈灾之粮，有了分发的主次！”。

    郑板桥、左宗棠、海瑞等名人在任职期间，在赈灾过程中都有“兴工之中，兼行赈济”的以工代赈之策。一面先行开仓赈贷，令百姓具券借粮;一面向上呈报，对积 粟之家，不分绅商，尽行封存，责其平粜；还藉修筑城墙，疏浚城河，以工代赈,招集远近灾民就食赴工，广设粥厂，供给老幼残疾饥民，并派员监督执行，从死亡 的边缘上拯救了成千上万的灾民。咸丰和光绪年间还发行了大量的彩票，如《安徽济安工赈有奖副券》。

    作家天宇的武侠小说《 屠佛擒魔》中有这样的描述：老者又道：“行善之道区分消极与积极两种，消极者助弱者财物，积极者协助弱者有自立之能力。”，“如何助弱者自立呢？”，“以 工代赈”。作家松柏生在武侠小说《双峰奇谭》中也有这样一段： 宋克点头道：“贵州人的确够苦，他们的先天条件太差啦！”， “是的！”， “可有改善之道？”， 南宫玲道：“改善道路，让贵州物品能运送入广西、四川及湖南！”“有理！”，“相公有意帮助贵州人？”，“是的！我一直不喜欢送财物给贫民，因为，这会养 成他们的依赖心理，我要以工代赈！此理恰似赠鱼不如授人钓技！”。

    从民国到解放后的几十年中，政府采用以工代赈的方法进行赈灾、济贫的措施从来就没有停止过,各种记载更是不胜枚举。

    从历史资料中可以看出，“以工代赈”这一词最早出现在北宋时期，已有近千年的历史。从赐粮、赐物、赐粥单纯式的救济到工赈的出现，大约用了800多年的时 间。随着社会的发展，人们对以工代赈的优越性的认识越来越深，在赈灾中的救贫中，以工代赈的作用越来越得到人们的重视，以工代赈在赈灾济贫措施中所占的比 重越来越大。以工代赈不但被我国各朝、各代广泛用于赈灾济贫，在国外也得到了普遍使用。

    二、古今中外以工代赈取得的成就

    我国古代以工代赈主要用于灾后的工程修复建设，主要是水利工程建设。古代的黄河大堤、长江大堤、荆江大堤以及著名的都江堰、白渠等各类水利工程的建设、灾 后修复大部分都是通过以工代赈的方式完成的。因此，以工代赈为我国古代的农田水利工程建设、济贫救灾及社会的发展进步起到了重要作用。

    以工代赈不只是用于农村，城市建设中也有采用以工代赈的先例。1936年，张自忠调任天津市长，由于长达十年的经济萧条，天津失业贫民为数甚众。秋冬两 季，饥寒交迫，老弱死于道路，壮者铤而走险；更有一些人由于丧失生计，转而投靠日人，为敌所用，扰乱地方，祸害民众。因此张自忠提出，为人道计，为治安 计，都必须对贫民予以救济。他向银行举借巨款，将有劳动能力的失业者、游民、乞丐收容起来，组成“工赈所”，供以饮食，教以技能，组织他们参加修路架桥、 挖沟、筑渠等劳动。这样既解救了贫民的饥寒之苦，又可整肃市容，造福社会。以工代赈对天津市当时的市政发展、扶贫救灾、稳定社会秩序都起到了重要的作用。

    以工代赈在国外最成功的就是最著名的罗斯福“新政”。1929年～1933年，美国发生经济危机，全国国内生产总值由危机爆发时的 1044亿美元急降至 1933 年的742亿美元，13万家以上企业破产，失业人数由不足 150 万猛升到 1700 万以上，占整个劳动大军的四分之一还多，整体经济水平倒退至 1913 年，美国经济到了崩溃的边缘。1933年3月4日，罗斯福就任美第32届总统。罗斯福应对危机的政策后来被称作“新政”，即三个R：改革、复兴和救济。救 济的主要措施是以工代赈。从1933年到1939年的7年中，美国共拨付以工代赈资金180亿美元，以工代赈先后吸收了４００万人参加工作，兴建了18万 个小型工程项目，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑物 ,修筑和改善了41万公里的二级公路，５万幢教学楼，建造了将近５００个机场，小流域治理10.6万平方公里，开辟了4440万亩的国有林区，将8000 万英亩的荒地辟为牧区。到1939年，美国的GDP从1933年的742亿美元增加到2049亿美元，年均增加18%。罗斯福总统实施的新政取得了巨大的 成功使美国经济走出了危机。罗斯福把保持国民经济的正常运行和保证公民就业作为政府的责任，尤其是以工赈的形式修建的一大批工程项目，不仅大大缓解了失业 困难，刺激了经济的早日复苏，而且许多基础设施建设使美国经济受益无穷。新政留下了大量防止再次发生大萧条的措施和政策，为美国投入二次大战及战后的快速 崛起奠定了坚实的基础，罗斯福也因此成为自林肯以来最受美国和世界公众欢迎的总统而永载史册，他也成为美国历史上空前绝后的连续四任的美国总统。

    三、改革开放以来我国的以工代赈政策

    改革开放以来，中国政府的缓解贫困战略发生了重大转变，由单纯的财政补贴转向生产力要素的投入，改以前的灾后救济为灾前预防，改济灾为扶贫，变被动为主 动，开展了大规模的以工代赈扶贫工作。1984年我国在计委系统成立了专门机构负责管理以工代赈工作，使我国的以工代赈走向了规范化、长期化，主要用于贫 困地区的、基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。

    1984年至1995年，第一至第七批以工代赈计划，主要是实物以工代赈，共下达粮棉布以工代赈，中低档工业品以工代赈，工业品以工代赈，江河治理以工代赈等总计286.25亿元。

    1996年至2000年，以工代赈全部改用支付资金。全国共安排中央财政预算内资金200亿元，国债资金50亿元。

    从2001年开始，国家进一步加大了以工代赈的投资规模，每年除从财政预算内安排40亿元资金外，还从国债中安排20亿元，在基本农田、乡村道路、人畜饮 水、小流域治理、牧场建设、人畜饮水等方面，帮助贫困地区的基础设施建设。2001年和2002年国家又从国债资金中安排10亿元搞易地扶贫搬迁试点项 目，2003年又增加了5亿元资金。

    到2004年，以工代赈工程就实施20年了。近二十年来，以工代赈工程的实施，大大改善了贫困地区的基础设施条件和落后面貌，在促进贫困地区的资源开发和 改善生态环境等等方面，取得了显著成效，为解决贫困地区群众的温饱和脱致富做出了巨大的贡献。以工代赈政策受到了贫困地区广大干部群众的衷心拥护和支持， 被称为是党和政府造福于民的一大德政工程。进入新世纪，我国制定了《中国农村扶贫开发纲要》，纲要中提出，在今后十年中，将进一步加大以工代赈的规模。在 新世纪，以工代赈将对解决剩余贫困人口的温饱，促进贫困地区的脱贫致富，全面建设小康社会起到很加重要作用。