王承策 刘勤友 李红军
述职评议，即由人大及其常委会选举或任命的国家工作人员，向本级人大常委会作述职报告，汇报任职以来的执法、司法、施政、廉洁等情况，人大常委会在调查研究、听取述职报告、掌握情况的基础上，对述职人员作出客观公正的评价，指出存在的问题，提出整改意见和建议，并督促抓好落实。这是近些年来地方人大常委会在邓小平民主法制思想的指导下，开展监督工作的创新，是新形势下加强民主法制建设，完善政治监督体制的有力措施。述职评议这一监督形式目前已为地方各级人大常委会所普遍运用，效果非常明显。但与述职评议实践活动本身的活跃相比，有关的法律研究却显得冷漠或滞后。当前，从法律的视角对其进行全面的总结和探讨，对于规范、完善、进而更有效地搞好述职评议，强化人大监督工作，特别是对于呼声甚高的监督法的制定，对于我国依法治国进程中权力制约机制的构建，不无助益。本文结合潍坊市人大常委会的有关做法及外地相关情况，就述职评议作一概要的总结，并从法律的角度进行初步探讨。
一、述职评议的基本做法
近几年来，随着组织人大代表评议“一府两院”工作的深入发展，组织“一府两院”干部向人大常委会述职并进行评议的活动应运而生。换句话说，述职评议是从工作评议演进而来的。如潍坊市人大常委会为了加强监督工作，于1993年在山东省率先组织开展了人大代表对市级行政、司法部门工作的评议活动，并连续进行了3年。在总结工作评议经验的基础上，随后组织开展了对被任命干部的述职评议工作，分期分批对市政府组成人员进行述职评议，从1998年始又将述职评议的范围扩大到“一府两院”所有被任命干部，每年都有计划地组织进行述职评议工作。在市人大常委会的指导下，该市所属各县市区也在总结工作评议的基础上普遍开展了述职评议。述职评议的演进历程决定了其具体做法与工作评议具有很大的相似性，但由于其着重点是评判一个干部履行职责的情况，不同于工作评议的着重点是评判一部门或一个方面的整体工作情况，因而述职评议又具有自己的鲜明特点。从潍坊市和外地的情况看，述职评议的具体做法大都包括以下几个步骤：
1、确定述职评议对象。人大常委会根据实际情况，事先研究确定述职评议人员。有些地方将述职评议干部名单列出，拟订于人大常委会年度工作计划中，使每一次述职评议对象明确具体，以便及早做好准备工作。有些地方则属临时动议，在每一次述职评议前临时确定具体对象。述职评议对象确定后，提前通知述职人员做好准备，写好述职报告。
2、深入调查任职情况。人大常委会组织调查组，到述职人员所在部门和相关单位，采取召开座谈会和个别交谈等形式，广泛了解其任职情况，倾听各方面的意见；按照优秀、称职、不称职三个档次，在述职人员工作所在单位和系统进行民主测评；征询其上级领导和组织、人事、纪检、监察、政法部门及下属单位等有关方面的意见，对审判、检察干部，还要向有关案件当事人、律师等了解情况，调阅有关案卷进行审查，以便全方位、多角度对述职人员作出评价。调查结束后，按照实事求是、客观公正的原则起草调查报告，经集体研究同意后，印发人大常委会会议作为评议的参考依据。
3、进行述职评议。在召开的人大常委会会议上，听取被评议干部的述职报告后，先分组对其述职报告和任职情况进行评议；然后在全体会议上进行联组评议，评议发言人根据各组评议情况当面向述职人员指出问题和不足，提出建议和意见。在此基础上，按优秀、称职、不称职三个档次，采用无记名投票的方式对述职人员的任职情况进行民主测评。测评结果当场公布。
4、反馈、通报评议意见。人大常委会会议结束后，办事机构对评议意见进行汇总整理，形成书面意见，经领导审阅后以正式文件印发述职人员所在单位，在印发书面意见的同时还由常委会有关领导当面向述职人反馈，提出整改的具体要求。一般还要将评议意见和测评结果通报述职人员的上级部门和组织、人事部门。
5、搞好评议后整改。述职评议人员在接到正式评议意见后，认真落实整改措施，积极改进工作，并在规定的时间内向人大常委会提交书面整改报告。人大常委会对述职评议人员的整改情况进行跟踪调查，督促整改；必要时，组织常委会组成人员对有关述职评议人员的整改情况进行视察，督促落实整改措施，改进有关工作。
二、述职评议的法律依据
人大工作的开展必须坚持依法办事的原则。虽然述职评议这一监督形式在现有法律中尚未有明确具体的规定，但从发展的观点看，从这一监督形式的实质看，述职评议符合宪法法律精神，也就是说有充分的法律依据。
第一，我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人大常委会对行政司法干部进行述职评议，正是代表人民管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一种有效形式。宪法第三条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”地方组织法规定，“监督本级人民政府和人民法院、人民检察院工作”是县级以上地方各级人大常委会的重要职责之一。这里讲的行政机关、审判机关、检察机关的产生，是通过人大及其常委会选举和任命它们的负责人来实现的；这些机关对人大负责、受人大监督，实质上也就是人大及其常委会所选举和任命的干部对人大负责、受人大监督。这就清楚地说明，人大及其常委会监督“一府两院”选举和任命的人员是宪法和法律赋予的职权。宪法第二十七条明确规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”国家公务员暂行条例、法官法、检察官法也都对政府和法院、检察院干部接受人民群众监督作了明确规定。行政和司法干部自觉向人大常委会述职并接受评议，正是倾听人民的意见和建议、接受人民的监督的体现，正是履行宪法法律赋予的义务。
第二，宪法和法律赋予了人大及其常委会的监督职权，但对实施监督可能采取的各种形式，没有也不可能一一作出具体的、一成不变的规定，只能在实践中不断创造和完善。这种创造和完善，是贯彻实施法律、丰富和完善法律制度的客观要求和必备条件。人大常委会组织对“一府两院”被任命干部进行述职评议，正是在实践中探索和创造出来的加强监督的好形式，是人大常委会认真贯彻实施宪法法律有关原则性规定的结果。实践证明，它有利于提高人大监督的效能，有利于推动各项工作和国家机关工作人员队伍的建设，符合实际需要，符合法律原则，符合人民群众的利益。
第三，有的地方法规对工作评议作了明确的规定。如山东省实施代表法办法规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会可以组织本级人民代表大会代表评议本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的工作。”“代表在评议中提出的建议、批评和意见以及评议结果，由组织评议的人民代表大会常务委员会，……书面通知有关单位和部门，督促其研究并依法办理。”这实际上为地方人大常委会开展述职评议提供了直接的法律支持。
综上所述，人大常委会组织开展的述职评议工作是有充分的法律依据的，地方各级人大常委会应切实搞好这项工作，并使之进一步规范和完善。我们潍坊市人大常委会依据法律法规的有关精神作出的关于评议工作的决定、制定的“人事任免办法”，明确要求开展工作评议和述职评议工作，我市有些县市区人大常委会也作出了述职评议规定。从法律意义上讲，这些决定和办法、规定在本行政区域内也具有普遍约束效力，有力地促进了述职评议工作的深入开展。
三、述职评议的法律意义
述职评议工作近年来在各地普遍开展，已显示出了巨大的生机和活力，其法律意义深远。
述职评议有利于增强被任命干部的民主法制意识。在我国，由于长期封建法制的影响，专制和人治的社会积淀相当深厚，人们的民主法制意识淡薄。在现实生活中，许多干部重行政机关、轻权力机关，重上级意图、轻群众意愿；有的“官本位”思想严重，缺乏法律意识和法制观念，不能坚持依法办事。这完全背离依法治国的原则，严重影响法治的进程。“一府两院”被任命干部向人大常委会述职并接受评议，对述职干部本人来说，是进行关于人民代表大会制度的生动教育，有助于明确自己职权的来源，牢固树立公仆意识，培养主权在民的观念；对人大常委会组成人员及人大代表和群众来说，能使他们切身感受到当家作主的主人翁地位，明确自己参与管理国家事务的宪法权力和责任，进一步树立民主意识，增强行使监督权的责任感和积极性。
述职评议是具体的法治实践。党的十五大确立了依法治国的基本方略，随后这一基本方略被写入宪法。依法治国的主体是人民，法治的首要原则就是民主，即主权在民。由人民选举出的代表对政府和法院、检察院的干部进行述职评议，是主人对公仆的监控，是实现人民主权的过程。依法治国重在依法“治吏”，即依法治权。述职评议是对行政和司法干部的职务行为进行直接监督，能够保证其职权的行使符合宪法法律的规定，防止其权力膨胀和滥用。
述职评议是监督法律实施的有效措施。法律制定和公布后，必须采取有效的措施和方法，督促执法、司法和守法主体认真贯彻和遵守，做到有法必依、执法必严、违法必究，使法律在政治、经济和社会生活各个方面产生真正的威力。“徒法不足以自行”，法律需要人来执行和维护。实践证明，通过述职评议加强对执法司法干部的监督，督促他们带头严格依法办事，能较好地消除执法不严、执法犯法、贪赃枉法、依权压法、以言代法的问题，从而有力地促进法律的贯彻实施。
述职评议是人大常委会依法行使监督职权的创新。如何保证人大及其常委会各项法定职权行使到位，是宪法学研究的重点，也是推进法治进程的需要。宪法和法律赋予了人大及其常委会工作监督和法律监督的职权，为保证监督职权的行使，法律还规定了听取审议工作汇报、调查、视察、检查、特定问题调查、质询等开展监督工作的具体方式。但这些监督方式基本上是对事而不对人。有关人事监督的方式，法律上缺乏具体规定。述职评议在实践中恰好弥补了法律规定的不足，它首先是一种富有成效的人事监督方式，并且具有将人事监督与工作监督和法律监督有机结合的特点，使人大常委会监督职权的行使更加到位。
四、述职评议的依法规范和完善
运用法律对述职评议进行规范，原因基于两点：一是述职评议已在各地普遍开展，且在实践中表现出重要的意义，有必要通过法律创制（如在监督法中）赋予其明确的法律地位；二是各地进行述职评议的具体操作方式并不一致，存在诸多不够规范的地方，有必要在总结实践的基础上通过立法作出规范的程序性及实体性规定，以消除随意性。
依法规范述职评议，应在稳定各地基本做法和步骤的基础上，明确以下几个要点：
1、关于述职评议对象。首先，应明确述职评议对象的总体范围。有的地方人大常委会只对自己任命的“一府两院”部分干部进行述职评议，有的地方对人大常委会任命的“一府两院”所有干部进行述职评议，有的地方进一步扩大到人代会选举的“一府两院”干部。我们认为，根据述职评议的目的和法律依据，述职评议的总体范围应为：人代会选举的所有干部，以及人大常委会任命的“一府两院”所有干部。其次确定每次进行述职评议的具体对象。有的地方拟订于常委会的年度工作计划中，由常委会会议审议决定；有的地方并不将其列入年度工作计划，由常委会会议或主任会议临时决定。我们认为，每次评议的具体对象，应坚持计划性与灵活性的统一，既有年度计划，又可临时适当调整，但都应由常委会会议来决定，不宜由主任会议决定。主任会议可以向常委会会议提议，一定数量的委员也可以联名提议。
2、关于评议主体。一般由人大常委会组织进行述职评议，有的还吸收部分人大代表甚至普通公民参加。我们以为，不同的评议对象，评议主体应有所不同。人大常委会任命的“一府两院”所有干部，其评议主体应为人大常委会组成人员；人代会选举的所有干部，其评议主体应为选举他们的人民代表大会代表。人大常委会对自己任命的“一府两院”干部进行述职评议时，非常委会组成人员的人大代表及群众可以参加并提出评议意见，但不宜参与评议投票；对人代会选举的干部进行述职评议时，非常委会组成人员的人大代表应当参加并当然参与评议投票，普通公民可以参加并提出评议意见，但不宜参与评议投票。
3、关于干部一个任期内接受评议的次数。有的地方规定，人大常委会任命的“一府两院”所有干部任期内必须接受评议一次。对人大选举干部的述职评议次数未见有规定。我们以为，对人大选举和人大常委会任命的“一府两院”所有干部，在其任期都应进行两次述职评议。一次在其任期之届中，一次在其任期之届末，届中之评重在促进其工作，届末之评重在作出任期工作总体评价。
4、关于评议方式。各地一般都采取召开人大常委会会议的方式进行述职评议。也有地方是由人大常委会组织人大代表、普通群众等召开大规模会议，对“一府两院”干部进行述职评议。我们以为，述职评议是国家权力机关对国家机关工作人员的监督，不能把它混同于一般的收集建议意见的社会监督方式。为此，对不同的对象，评议方式应依法严格区别。对人大常委会任命的“一府两院”干部，应采取召开常委会会议的方式评议；对人大选举的干部的述职评议，应在人民代表大会会议期间进行。
5、关于述职报告的内容。在实践中，许多述职干部将述职报告的内容混同于本单位的工作汇报。为此，应明确规定述职报告的内容范围。我们以为，述职报告的重点是述职人员履行自己岗位职责的情况，包括学习贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规以及人大及其常委会的决议、决定情况；依法行政、公正司法和廉洁自律情况；在加强班子建设、干部队伍建设和机关管理方面发挥的作用及其效果；存在的主要问题及今后改进措施等。
6、关于测评票。各地在述职评议中都对述职人履行职责情况进行无记名投票测评，但各地测评票不尽一致，有的地方测评票要求作出优秀、称职、不称职、弃权四种评价，有的是称职、基本称职、不称职、弃权四种评价选择，有的则是在测评票上划分数。我们以为，基本称职的提法不够科学，划分数有评比的倾向，故测评票以优秀、称职、不称职、弃权四种评价选择为宜。
7、关于述职测评结果的效力。各地一般将测评结果通报组织人事部门及上级主管部门等，作为对干部任用的参考依据。有的地方同时规定，测评结果确定为不称职的述职人员，由主任会议提请人大常委会会议予以免职。但对怎样确定不称职，未作具体规定。我们以为，述职评议的投票测评中，优秀票与称职票之和未超过实际参加评议人数半数的，应当视为不称职。对述职测评不称职的，应直接当然免去其职务，不再提出免职议案或罢免案。因为测评结果已经表明，述职人不再受到权力授予主体多数成员的信任，如果再进行表决是否予以免职，则违背一事不再决原则。
8、关于评议对象有否申辩权。有的地方在联组评议发言后，投票测评前，允许被评议人就评议发言中提出的问题和批评意见进行申辩。有的地方则要求被评议人对评议发言中提出的问题和批评意见“有则改之，无则加勉”，不听取被评议人的申辩。我们以为，由于评议发言所涉及的问题直接影响对被评议人的投票测评结果，而投票测评结果又能对被评议人发生相当的效力，所以应当赋予被评议人当场提出申辩意见的权利。
9、关于述职评议的民主性和公开性。述职评议是人大及其常委会代表人民行使监督权力，必须事先充分发扬民主，广泛征求群众的意见，保证评议真正代表人民的意志和利益。也只有充分发扬民主才能保证评议结果的客观公正。为此，应广泛深入地搞好任职情况调查，多方了解情况和意见。可在评议前将述职评议的名单向社会公示，征求群众意见。对群众反映的意见和问题，要认真调查核实，作为评议的依据之一。述职评议的过程、结果应通过大众媒体全部向社会公开，并请群众参与旁听，现场提出建议意见。
五、述职评议的扩延与权力制约机制的构建
面对党和人民对法治社会的呼唤与渴求，面对权力缺乏有力的监督制约而导致腐败现象滋长蔓延的严峻现实，尽快构建普遍有效的权力监督制约机制成为当务之急，也是当前法学研究的热点。在我国，如何构建权力制约机制，可谓众说纷纭，莫衷一是。众多的主张要么缺乏实践基础，陷入形而上学的纯理论思考的误区，要么无视国情，局限于对西方三权鼎立体制的研究结论。我们以为，有关的研究探讨必须着眼于我国的政治体制，必须追踪实践的结论。
我国的政体是人民代表大会制度，其理论基础是人民主权思想，根本不同于基于分权制衡理论的美国式的三权鼎立体制。我国权力制约机制的构建应当也完全能够以人民主权思想为理论出发点。人民主权，亦说主权在民。其思想理论在17世纪英国思想家洛克和18世纪法国启蒙学者卢梭等人的著作中已有相当的阐述。我国宪法法律对上述人民主权的基本内容有明确的表述和规定。马克思主义经典作家及后来的马克思主义者经过对实践的长期研究，就人民主权思想作出了精辟论述。1891年恩格斯在为总结研究巴黎公社的《法兰西内战》单行本作导言时，指出“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”的首要办法是，实行广泛的民主选举，同时实行强有力的民主监督，“选举者可以随时撤换被选举者”。半个多世纪前，毛泽东同志在回答黄炎培先生提出的中国共产党在领导人民取得全国政权后怎样跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律问题时，明确提出：“我们已经找到出路，我们能够跳出历史周期律，这条出路就是民主，只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”由此可见，人民以真实意思表示将权力委托给自己选出的公仆后，能够对委托出去的权力进行有力的民主监控，是以人民主权为原则构建权力制约机制的目标要求。在基于人民主权思想建立起的人民代表大会制度的政权组织形式下，必须首先充分发挥权力委托人对权力被委托人的监督作用，才能实现权力的有效制约。离开这一基点，奢望通过分权来构建权力制约机制，恐怕是分权越多，腐败者也越多。这是有关方面的研究者首先应该明确的。
但是，社会主义国家围绕人民主权原则关于权力制约机制构建的实践探索曾出现过曲折和弯绕。俄国十月革命成功后，为了有效地监督选出来的政权机构，1920年1月，列宁提议将原苏俄国家监察人民委员会改组为工农检查院，提议“把全体劳动群众，男子特别是妇女，都吸收来参加”对国家机关各部门的监督和检查。试图通过吸收工农群众进入国家权力体制内“掺沙子”直接进行监督，以防范官僚主义膨胀，保证国家政权的民主性。但是，列宁的这一体制建构，未能奏效。作为监督制衡的工农检查院，也染上了它本应反对的不少毛病。在其设立后的短短的几年内，变成了一个庸肿庞大的官僚主义机构。与列宁不同，毛泽东在中国革命胜利后，期许以“大民主”的形式反对官僚主义。他倡导了原始、传统和理想交织的“大民主”。以群众性的大鸣、大放、大字报、大辩论的“四大”为表现形式，并且在“文革”中空前广泛地运用。以“四大”为内容的“大民主”，在其实践中并未构成对集权体制下官僚主义的有力控制，却在历次政治运动中为集权体制所利用，成为整人的手段和工具，从而走向了假民主反民主的反面。列宁设立工农检查院和毛泽东以“四大”为主要内容的“大民主”的失误，给我们以深刻的教训，那就是：如果权力制约监督的层级不分、混乱无序，监督主体与监督对象之间缺乏明确具体的直接对应关系，监督只能失败。
述职评议这种自发产生的监督形式，近10年来，在我国从个别地方率先实行到各地普遍实行，从县市级人大常委会尝试采用到省级人大常委会普遍采用，从评议人大常委会任命干部到评议人代会选举干部，从行政司法干部向人大常委会和人大代表述职到人大代表向选民和原选举单位述职，一直呈现出强劲的扩延趋势。它之所以能够自发地强劲扩延，根源在于它体现人民主权的原则，顺应民主的根本要求。述职，落实了权力授予者对权力行使情况的知情权。当前，知情权没有很好地得到保障。政务公开等是保障权力授予者知情权的一个有效的措施，但所公开内容只是面上的工作，即一个单位整体的工作，至于“一府两院”具体每个干部的工作情况、履行职责的情况怎样，人大代表及群众并不了解。评议，在于落实权力授予者对权力接受者的监督权，实现对权力行使情况的评判、督促改进。同时，述职评议还具有以下特点：1、它是权力授予主体对权力接受主体实行的直接的监控。选民和选举单位对所选举的代表进行述职评议，人大常委会对所任命的“一府两院”干部进行述职评议，人民代表大会对所选举的干部进行述职评议。2、这种监督是有力的。不但对干部的工作情况一分为二地提出评议意见，对工作中存在的问题督促抓好整改，而且进行无记名投票测评，测评不称职者予以免职。3、这种监督是规范有序的。述职评议的操作步骤基本形成了固定的惯例，可操作性强。4、监督的层级分明。述职评议以人民代表大会制度的政权体系为依托开展，层层监督。县乡人大代表向选民述职，县级以上人大代表向原选举单位述职，各级人大选举的干部对选举他的各级人大代表负责，各级人大常委会任命的干部对各级人大常委会负责，监督成本低廉。正是具备以上特征，述职评议成为极有价值的对权力进行制约的有力机制。其可贵之处还在于它本身是从民主土壤中自生的，具有天然的民主生气。
当前，应在依法规范述职评议的基础上，因势利导实现述职评议的广泛化。所谓的广泛化是指凡是由民主选举任命的权力都要接受选举者的监督。无论是政党、社会团体还是群众组织，都应如此。如村委主任必须定期向选举他的村民代表大会述职并接受评议；各级党委的书记是本级党委会民主选举的都要向党的本级委员会述职并接受评议，是上级任命的向上级任命的党委会述职等等。通过述职评议的广泛化，使权力接受者必须接受权力授予者的有力监督制约成为颠扑不破的政治公理！从而建立起广泛民主的、完善的、层级分明又直接明了的权力监督制约机制。我们还应当明确，权力授予者对权力接受者的监督，是最直接的，最应该的，从而也应该是第一位的，最主要的。目前，我们已经拥有比较宽泛的监督类别，但是，通过述职评议的扩延形成广泛的权力授予主体对权力接受主体的有力监督机制，应该成为我国权力制约机制的主干。惟其如此，方能收到事半功倍的效果。
