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2011-04-05 09:00:19

联合早报 2011。4。4文:

 

香港与新加坡公屋制度再考察

 

吴木銮

 

  根据最新《经济学家》的报告,香港房价的注水程度在全球首屈一指,房屋价格比实际价值高出接近54%。同样是实行了公共房屋制度的新加坡,房地产形势要好许多。香港和新加坡人均拥有土地量大体相当。可是,香港人均住房面积现在只有新加坡一半,楼价却高出两三倍。即使是香港的私人楼宇市场,一半左右的住宅也是低于40平方米,而面积相当的房子在新加坡却是卖给独居老人居住。新加坡的民调显示,超过九成的居民对住房市场满意,而香港的相应民调却是完全相反,住屋是香港人最痛的一项。

  香港政府依赖土地财政,大地产商垄断私有房地产市场,中产阶层热衷于房地产投资,因此财富逐步向房地产转移。而房价高企下,年轻人无法“上车”怨气很大,各种较为暴力的抗争行动不断出现。新加坡政府有管得多的嫌疑,不过,政府没有依赖土地财政,也没有大地产商可以垄断房地产市场,大多数中产阶层居住在公共房屋,房产收益也是相对温和的。中国若发展公共房屋,思路当学新加坡。

  香港真正的公屋市场在上世纪五六十年代出现。1972年,港督麦理浩公布了“10年建屋计划”,为150万居民解决住房问题。香港政府在1987年推出“长远房屋计划”,鼓励市民购买公共房屋。这时候的公屋的条件也越来越好。政府在公屋周边投放了大量的娱乐设施。直至今日,许多住私屋的孩子们都是在公屋区内玩耍长大的。

  此外,香港政府在1990年还推出一些专为特殊人考虑的公共房屋。比如,香港政府推出“夹心阶层住屋”计划,主要是给收入超申请公共房屋上限的人群。“长者房屋计划”是给老人居住的公共房屋。现在香港大约47.8%的居民居住在公屋及居屋内,公屋的人均面积是12.4平方米。

  香港房屋委员会是香港公共房屋的统筹和负责机构。早年香港政府不仅免费提供土地,还提供大量资金支持公屋建设。到了1988年,香港政府不再给公屋建设注入资金,只是提供免费土地。香港房委会因此也改为自负盈亏的机构。这个委员会辖下有不同的子委员会,分别处理规划、建筑、财务等不同领域的事项。在公屋投入使用前,周边的交通设施网络和配套游乐设施都会准备就绪。

  新加坡的公共房屋是学香港的。不过,现在发展的态势比香港好得多。1965年,新加坡从马来西亚联邦独立出来。新政府很早就把公共房屋制度纳入视野。1964年,新加坡建屋发展局首推公共房屋。上世纪60年代末,新加坡成功地嫁接了中央公积金制度和公共房屋制度。最早的新加坡中央公积金制度大体上只能用于退休生活。1968年,购房者可以用中央公积金来支付首期购房费用,解决了首付问题,当年公共房屋出售量就是过往三年出售量的两倍。

  一些质量和设计上均能与私人开发商相媲美的公共房屋在上世纪70年代中期推向市场。因此,大量收入较富裕的阶层也进入公共房屋市场。新加坡的创新主要在两个方面。一是中产阶层也可以住组屋。二是中央公积金与公屋制度进行结合,市民只要工作若干年,首付就可以由中央公积金来解决。

  新加坡建屋发展局负责公共房屋的全盘事务。它有房屋规划、分配、出售、租赁等职能。在将近50年的发展历程中,建屋局总共推出了90万间组屋。目前新加坡大约85%的居民居住在政府组屋,而另外15%高收入家庭住在私人发展商推出的高档商品房。公共房屋有九成家庭是购买了组屋的房权,因此只有较少部分家庭是租住在政府公共房屋。

 

香港与新加坡公共房屋的差异

  香港和新加坡政府的理念很有差异。香港政府施政最著名的哲学是“桌脚未坏之前不应该修补”。香港的“积极不干预”原则在全球的经济学界也很出名。有人认为,这是自由市场的典范。

  新加坡的施政理念与香港不太一样。新加坡的决策者相当务实,只要好的制度都可以引进,不好的制度都可以随时放弃。此外,新加坡执政者还有一个思路就是,公共政策要防患于未然。因此,论去教条程度,新加坡比香港略胜一筹。

  在房地产政策上,两地也有不同的应对思路。1997年金融危机后,香港的房地产一度非常低迷。为了保证有房者的利益,2002年,香港政府宣布不再建造新的居屋(供出售的公共房屋)。此后房地产业却出现过度活跃,有产者可以从房屋转让中获利,未置业的年轻人的处境越来越差。有统计表明,香港中等收入家庭需要费时6—14年才能购买一套价格中等的私人住宅项目。因此,许多年轻人很有怨气。去年,香港很多人呼吁复建居屋。不过,香港政府还不会考虑复建居屋。个中原因就是香港的决策层还看不到香港房屋市场有重大缺陷。此外,香港政府也不愿意得罪已有房屋的中产阶层。

  新加坡的房地产市场调控虽然比较低调,不过更为见效一些。比如新加坡近年将第二套房的按揭由八成减至七成,楼宇印花税范围由一年内易手扩展到三年内易手,以增加投机者的炒楼成本。新加坡政府加大了土地供应的力度。鉴于土地供应较足,许多发展商对未来新加坡房市因此热情大减。香港的土地供应虽然也有所增加,拍卖的土地价格却一幅高过一幅。这就要讨论到香港的土地财政和私人房地产市场。

 

香港的土地财政和私人房地产市场

  香港的财政依赖土地,而且私人房地产在香港政府的决策过程中有很大影响力。香港政府的地价收入在很长一段时间基本都在政府总收入的10%以上。在如此高的土地收入依赖下,香港政府是很难下决心改变房价升势的。香港的房地产运营商呈现高度的垄断特点。有研究认为,七家大地产商控制了香港七成的私人房屋供应。

  新加坡的情况完全不同,因为私人地产商所供应的房屋有限,新加坡政府又比较强势,新加坡政府可以较容易控制房地产市场以及应对民众的要求。此外,没有土地财政的问题,新加坡政府在房地产市场上的决策更加容易。

  香港政府本身依赖土地财政,地产商垄断程度又高,大量中产阶层以房地产投资为赚钱主渠道,因此,香港短期内很难改变房地产市场的现有格局。相比而言,新加坡政府虽然被批评干预过度,但是在房屋市场方面的公共决策和执行却更为成功。

  当今世界发展的经验表明,单靠市场是无法解决社会问题的。而在一些重要领域,比如房屋、医疗、教育等,风险分担是最重要的,政府介入是相当必要的。任何人都不应该因为出身等原因而在房屋、医疗和教育方面丧失主动权。政府需要有所为来保证居者有其屋。

 

作者是香港城市大学博士、高级副研究员

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