只闻楼梯响不见人下来 存保制度三大问题待

【编者按】存款保险制度何时方能推？早在1995年业界就开始讨论存款保险制度，但十几年过去了，中国的存款保险制度依然是“只闻楼梯响不见人下来”。

　　而随着中国利率市场化渐进发展，作为必要的配套条件，存款保险制度的推出日益紧迫。现任全国人大常委会委员、财经委副主任委员吴晓灵在日前的一次会议上透露，中国可能在年底前启动存款保险。   　　不过，某股份制银行支行行长告诉本报记者,，目前尚未收到有关启动存款保险制度的任何文件，年内出台的可能性并不是很大。他说：“该制度初期建立发挥的实质作用有限，政府的隐性担保问题仍然会在一定时期内存在。”   　　存保管理机构的权责   　　目前全球范围内已经有110多个国家建立了存款保险制度，而中国属于为数不多的、尚未建立存款保险制度的国家。早在上世纪90年代末期，中国就在国际货币基金组织（IMF）和世界银行的帮助下开始筹划本国的存款保险制度，但考虑到当时银行业正在经历坏账重组，所以不得不暂时搁置存款制度。之后由于中国市场环境不成熟、对存款保险管理机构（下称“存保机构”）定位难厘清等因素，存款保险制度迟迟未推出。   　　从存保机构定位而言，是在央行内部建立一家从属机构，还是建立一家独立机构，是否具备监管功能还是仅仅具有“付款箱”的功能，这是业内探讨多年的一个话题。   　　“在央行稳定局下面建立一家机构的可能性较大，因为稳定局本身是央行中具有监管职能的机构。”中国银行业协会某负责人告诉本报记者。   　　在已建立存款保险制度的国家中，美国、加拿大的保险管理机构均坚持 “风险最小化”原则，也就是具有事前监管功能，而不是单单等到投保银行出现问题对储户进行赔偿或者在投保银行破产后进行资产接管处理。   　　“风险最小化的模式可以降低道德风险、清偿成本，有效地组织投保银行"伤情"加速恶化，但因为存在监管权责划分等问题，所以我国初期阶段推出的存款保险制度很有可能是付款箱型的，之后随着金融体系和投保银行以及储户的日益成熟，可能会进一步转化为风险最小化的模型。”一位曾在2003年参与IMF和央行联合组织的中国存款保险制度研讨会的教授告诉本报记者。   　　梳理其他国家的存款保险制度模式发现：发展中国家在建立存款保险制度初期由于初始资金有限以及金融体系不成熟等原因，通常会采取“成本最小化”或者“付款箱”类型。“但这两种模式的缺点非常明显，不能及时扭转银行的一些风险行为，最终甚至可能扩大储户和存保管理机构的损失，中国的存保管理机构应该类似美国的联邦存款保险公司（FDIC）和加拿大的存款保险机构（CDIC），具有一定的监管权力，能够事前干预，降低投保机构风险。”上述教授告诉本报记者。   　　以CDIC从付款箱转变为风险最小化的历程来看，CDIC在作为付款箱角色时，曾由于银行道德风险问题，导致CDIC巨亏，之后加拿大各方总结教训，得出的一个重要的结论是“监管体系之所以失灵是由于其缺乏"行动的决心"，即有争议的银行被允许继续营业，而事实证明，拖延时间而不采取有效措施会造成更大的损失。”加拿大有关存款保险制度反思的一份报告指出。   　　但一家股份制银行一线负责人表示，即便存保制度出台，政府隐性担保也仍会存在，至于因为存保机构没有监管职能所造成的道德风险或者巨额亏空不太可能出现，因为地方政府也会提前进行干预。   　　对于监管权力协调，上述银行业协会负责人表示，中国的存款保险制度应该由央行主导，银监会提供一些监管方面的技术支持。   　　费率统一还是有差别？   　　存保制度的另外一个核心问题是费率如何征收。上述银行业协会负责人称，“应该会执行差别费率，这也比较可以理解”，从其他国家建立存款保险制度的过程来看，差别费率是比较合适的方式，统一费率无法辨别银行之间的风险等级和运营情况，不仅会强化道德风险，也会降低银行强化风控、改善运行情况的客观压力；不符合建立公平市场环境的要求。   　　另外，从投保银行的积极性来看，如果执行无差别费率，运行稳健的银行实质上在为高风险银行埋单。而且无差别的费率和担保规模将引发逆向选择，美国上个世纪80年代特殊贷款引发的1991年储贷危机就是一个例证，单一费率扩大了银行业的风险偏好，影响整个金融体系稳定，最终引发大规模偿付。   　　中国社科院金融研究所公司金融研究室主任张跃文认为，中国的存款保险制度推行差别费率制，费率结构可参照各银行的资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等风险测评指标综合确定；综合其他国家，除了巴塞尔协议规定的这三项指标之外，通常情况下还有收入波动、效益比率、受损资产以及集中比率等，波动性指标提供了银行稳定性或更高风险的一些指标和衡量数据。   　　“尽管存在一些挑战，但鉴于美国、加拿大等国家的差别费率对于银行业健康发展和风险偏好引导所取得的成绩，中国存款保险制度最终必须要实行差别化费率。”上述教授表示，可以实行一个过渡期，比如1～2年让银行有时间来调整其资产负债表，避免在一开始就建立差异过大的差别化费率，给中小银行造成压力。   　　但上述股份制银行负责人表示，目前从银行业内的态度来看，不管是四大行还是中小城商行、包括信用社等都已经就差别费率达成一个统一的共识，“应该是差别费率，现在大家也都有了这方面的心理预期，保费就是各家银行基于自身的风险系数所获得的费率乘以自家银行的存款数额”。   　　从历史上来看，不少国家是从统一费率逐渐过渡到差别费率的，这个过程就是通过一项费率溢价实现的，也被称为额外的保险费，其大小取决于银行不良贷款所占的比例。   　　限额标准   　　除了上述两个需要澄清的问题之外，担保的额度和所需涵盖的范围也是一国建立存款保险制度之初需要考虑的重要问题。   　　之前曾有央行相关负责人在研讨会上表示，未来存款保险机构可能实行限额保险制，央行计划为98%的储户提供全额保险。而有专家据此分析，由于目前50万元以下存款户占比超过98%，这意味着，未来限额保险的上限可能是50万元。   　　而此前，瑞银证券发布报告预计，目前国际上存款保险限额大多集中在人均GDP的2～5倍左右，但由于中国的储蓄率相对较高，限额设定在人均GDP的4～6倍较为合适。国家统计局公布的2012年我国人均GDP为38354元，若以此计算，存款保险限额应在15万～23万之间。但由于20万～30万元以下的存款账户占到总账户的95%以上，将保险限额定在20万～30万元可保证保险涵盖的广度。   　　目前国际上的经验显示，发达国家通常覆盖的保护限额占人均GDP的比重较低，像欧美国家一般在1%左右，而发展中国家相反，甚至有非洲国家提供存款的100%担保，但经验显示，全额赔付容易诱发道德风险，弱化市场约束；而且从覆盖的账户比重来看也存在发达国家覆盖比率稍低的情况，新加坡是发达国家中存款保险覆盖比例较高的国家，其存款保险额度上限为20000新元，覆盖储户比率只有86%。