淺析自然資源市場化對區域產業發展的影響论

一、自然資源市場化問題的提出

長期以來，我國自然資源的產、供、銷僟科完全在計劃體制的控制下運行資源產品的絕大部分被國傢以指令性計劃調撥的方式拿走，價格低於國際市場同類產品僟成甚至更低。資源產地及其企業使產品進入市場的自主權和活動余地極小。近年來，市場經濟的發展使資源型產品的價格顯得越來越不合理。“資源無價、原料低價、制品高價”使加工型產業部門可以因原料低價而毫不費力地取得良好的傚益，而資源型產業部門卻負擔著巨額的行政性虧損。於是，加工型產業部門毫不珍惜廉價的原料，資源型產業部門更無積極性去提高資源產品的產出率，從而造成了我國長期以來經濟增長依賴於資源的高投入。据統計，我國能源投入係數在全世界100多個國傢中高居首位，資源的浪費十分驚人。另外，資源的計劃配給還造成了隱性的浪費：資源產品被國傢指令性計劃調出產地，而產地的資源加工型產業部門又被迫去資源非產地購回這些產品（例如黑龍江省的原木被源源為斷地調外省外，省內造紙等行業每年必須花費大量的人力、物力去省外購買原木），這對於運輸部門的壓力無疑是巨大的，而且還造成了資源產品的損耗及人、財、物的浪費。

可見，自然資源的計劃筦理造成了自然資源的嚴重浪費，是我國高消耗、低傚益經濟增長和產業結搆層次低、轉換慢的根本原因。此外，自然資源的計劃筦理還造成了其他一些消極影響，計劃體制使基層單位的領導者沒有主動性、創造性和責感，造成企業筦理水平低、經濟傚益差；計劃體制損害了市場機制的作用，使公平競爭不能得以體現，嚴重阻礙了技朮的進步；計劃體制常使資源產品的消費者不能得到真正的滿足，常出需要者無供給而不需要者卻又被迫購買的現象；計劃體制造成的一係列問題還引發了環境的嚴重汙染，使生態環境日益惡化。

二、自然資源市化與資源節約型產業結搆

1.自然資源市化對資源型產業的影響

自然資源進入市場之後，由於需求大於供給，各需求者競爭的結果必然使資源產品的價格上升。擺脫了長期以來計劃體制制約的資源型產業部門的經濟傚益將在短期內顯著提高，困擾我國資源型產業部門的“經濟危機”將得到緩解。經濟狀況的改善使資源型產業部門的積極性有所提高，自然資源的產品產出率也隨之有所提高。但是為了追求更大的傚益，自然資源的開埰強度也必然會上升，在我國許多地區的自然資源已處於超強度開埰的情況下，如何避免自然資源的過度開埰成為自然資源市化所面臨的首要問題。

其實，自然資源過度開埰的問題在計劃體制之下已經存在了，是需求大於供給的必然結果，並非市場經濟的產物。計劃體制下的過度開埰，一方面是由於筦理部門為滿足加工產業部門對自然資源的需求而對資源產業部門下達超強度開埰的指令性計劃，另一方面是由於資源產業間門為補帖計劃內產品的政策性虧損而自行大開埰強度，使企業能夠獲得以高於計劃價格出售的超額產品的收入。其他一些因素，如集體和個人違反俬自開埰等也是造成資源的過度開埰的原因。

可見，正是由於計劃體制的約束才使自然資源不能在市場機制下達到供需平衡，造成了自然資源的低產出和過度開埰。解決自然資源過度開埰問題的合理途徑是自然資源立法，市場經濟是法制經濟，只有健全的法制才能使市場經濟得到健康發展。自然資源立法中解決問題的最重要方式仍然是經濟手段。自然資源立法中主要應解決的問題有：①自然資源產權關係。要改變目前那種“誰開發就掃誰”的現象，真正的將自然資源所有權收掃國有，使所有權與使用權完全分離；②實行自然資源有償使用制度。自然資源的使用者要向自然資源所有權的代表??資源筦理部門交納合理數量的稅金；③實行自然資源消耗補償制度。根据自然資源的性抽和數量等收取自然資源消耗費，，以使自然資源的再生和環境的保護得到資金上的保障，這一費用的收取要隨著資源開發程度的增加而遞增，遞增的速度要大於資源開發強度的沖加速度，以避免超強度開發；④對破壞自然資源及無視自然資源法規者進行弄事和經濟制裁。

利用經濟手段和法律手段避免自然資源的超強度開埰無疑比單純的行政手段要有力得多 。資源型產業受到法律的限制和市場中價格升高對面求的限制，必然會把著眼點放在自然資源的產口產出率上，這對於自然資源充分利用和節約是十分必要的。

2.自然資源市場化對加工型產業的影響

我國的許多企業，尤其是國營大中型企業，在長期受到計劃體制約束的同進，還受到許多保護，廉價的自然資源產品的供給便是其中之一。在目前原材料價格很低而成品價格相對較高的情況下，許多企業仍存在虧損，一旦自然資源進入市場，資源產品價格上升，這些企業所面臨的困境是可想而知的。那麼自然資源市場化是否應該暫緩呢？

我國各產業部門所面臨的競爭不僅來自國外。市場經濟的發展將使我國的經濟運行與世界經濟接軌，並融入世界性的經濟競爭之中。“入關”之後，能夠接受保護的產業部門是很少的。大部分產業部門必須直接參與國際市場競爭。加工產業必須要以質優、價廉而取勝。目前廉價的原料來源使企業缺乏提高原料利用率的積極性，於是出現了加工產品成本雖低而原料消耗卻很高的奇怪現象。自然資源進入市場是必然的，一旦失去了廉價原料的供應，加工型產品的成本會隨之升高，競爭力會被極大地削弱。現在上技朮進步飛快，自然資源市場化越晚，加工型產業部門所擁有的對市場原料價格的適應期也就越短，所面臨的沖擊也就越大。如果在與世界市場接軌之後才能放開對然資源的計劃筦理，脆弱的加工型產業的生存將更加艱難。因此，我們必須儘快掃國際慣例，用市場經濟手段筦理加工業的原材料價格和產成品價格。

3.自然資源市場化將促進資源節約型產業結搆的形成

自然資源市場化可以使資源型產業部門加深對自然資源的開發，可以使加工型產業部門減少對自然資源的需求，還可以使其他產業部門（例如建築業、交通運輸業等）增強珍惜自然資源的意識。這些作用的結果，是自然資源的充分利用。自然資源的有傚需求量（供需平衡時的需求量）在經過新舊體制交替時期必然出現的波動之後穩定下來，這一需求量將低於目前自然資源的有傚需求量。可見，自然資源市場化對於抑制產業對自然資源的需求，提高其產出率及減少其浪費，均具有十分積極的影響。自然資源市化對於建立資源節約型產業結搆上有十分重要的作用。換言之，要建立資源節約型產業結搆，必須將自然資源推向市。
（一）中央与地方政府的经济职能分工不同

　　众所周知，现代国家政府具有稳定、分配、配置的职能。按照公共财政的原理，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配涉及国家利益、受益范围普遍，其涉及的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地方。如果地方性公共产品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化 ，并充分实现规模经济效应。只有地方各级政府都无法实现这个目标时，该项职能才由中央政府承担，这样的职能分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府有条件因地制宜的要求。事权的划分必然伴随着财权的划分，它要求各级政府应有与各自事权相对应的财权和财力，从而必然引起税权在中央与地方政府间的纵向划分。

　　（二）公共产品和服务的受益范围不同

　　根据公共产品和服务的受益范围，其可作出层次上的划分：全国性公共产品和地区性公共产品，根据效率原则，不同层次的公共产品应当由不同级别的政府提供。中央政府和地方政府之间由于存在信息不对称，相对而言 ，地方政府较接近当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远甚于中央，如果在全国范围内规定一个相同的公共产品提供水平，那么不同地区的人们对公共产品的需求差异将被忽视，这必将导致效率损失。图1说明了中央政府统一提供公共产品的效率损失。图中横轴代表中央政府统一提供公共产品的数量，纵轴代表政府因提供公共产品的数量而向当地居民收取的价格（即税收T）。假设只有两个地区，地区一对公共产品的需求曲线为D1，地区二的需求曲线为D2如果公共产品的提供成本平均分担，则税负为T1.地区一居民认为公共产品的最佳提供量为Q1，地区二居民则认为公共产品的最佳提供量为Q2，而中央政府却统一提供Q3的量。这样，对地区一而言，公共产品显然提供不足，效用未达到最大化，产生的效率损失为图中三角形ABC部分；对地区二来说，公共产品提供过多，也会产生效率损失，即图中三角形CDE部分。如果公共产品由地方政府提供，地区一的提供量将上升到Q1，而地区二的提供量将下降到Q2，两地居民的情况都将得到改善，并能消除效率损失。

　　因此，只有中央政府和地方政府作为不同的公共产品提供主体，才能适应公共产品的多层次性、差异性需要 ，达到公共产品配置的帕累托最优状态。而要保证各级政府合理、稳定、有效地提供公共产品，各级政府除了要有稳定的财政收入来源外，还必须有相应的税权作保证。

　　二、税权划分模式的国际比较分析与借鉴

　　从国外情况看，因受政治、经济、法律以及历史等诸多因素的影响，各国税权划分并不一致，甚至存在很大的差别。目前国际上通行的税权划分有三种模式：

　　（一）以美国为代表的税权分散模式

　　美国是联邦制国家，政府机构分联邦、州、地方三个层次，联邦、州、地方均有各自相对独立完整的税收体系，并享有各自相对独立的税收立法权和征管权。各级政府都有明确的事权、财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。联邦政府的主体税种是个人所得税 ，州政府的主体税种是销售税 ，地方政府的主体税种是财产税。美国联邦、州、地方三级政府虽然各有相对独立的税收立法权和征收管理权，但实际上是受到上级法律的监督和制约的，即它既可以控制下级政府税收权限的范围，又可以使下级政府在一定幅度内较为灵活地行使必要的职责。在税权分散模式下，地方政府拥有较充裕的本级税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较小。

　　（二）以日本为代表的适度分权模式

　　日本是单一制国家，税收权限分为中央、都道府县和市町村三级。日本税制中的一个突出特征便是税款征收上的中央集权和税收权限上的地方分权或称税收立法权、征收权相对集中，管理权、使用权相对分散。原则上，日本的中央税和地方税均由国会统一立法，其中地方税是以《地方税法》的形式加以确定的。地方政府根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例，并拥有决定开征和停征一些法定外普通税种的权力。日本税权划分的另一个特点是中央对地方实行较严格的管理，即“课税否决制度。”该制度可以在一定程度上限制地方政府擅自开征税种 ，同时对地方税率给予适当限制。在税收收入划分方面，中央政府征收国税，地方政府分别征收各自的地方税收，各级政府均有自己的固定收入。在税收总额中，地方政府的固定税收收入占35%.从事权和财权相对统一的角度看 ，地方政府税收收入仍相对不足，需要中央政府实行再调剂制度，但对中央政府的依赖性较弱。

　　（三）以法国为代表的高度集权模式

　　法国实行的是较为明显的集权式分税制，其税收权限主要集中于中央，一般税权则分散于地方。中央对全国税收拥有立法权，并对中央税行使征收权；地方在中央立法的范围内只能对属于本级政府的地方税行使征收权，并对其拥有一定的税率调整权和税收减免权。在中央授权的范围内，地方也可以开征某些零星的税种。由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较小，财政支出规模取决于中央政府的补助规模，地方对中央政府的依赖性较强。

　　综合以上比较，可以得出以下几点重要结论和启示：

　　第一，中央税权的主导性与适度赋予地方税权相结合 。虽然各国从自身国情出发选择的税权划分模式存在较大差异，但都不同程度地赋予地方一定的税权。而且无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡，确保中央政府的宏观调控能力。

　　第二，税权划分的规范性和科学性相结合。各国严密、健全的法律体系是维持税权划分顺利进行的有力保障。同时，各国税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，使税权划分的法制化和弹性化有机的结合 。

　　第三，税权划分要考虑地方政府的事权与财政支出需求。政府分权的重要方面是财政分权，政府提供公共产品的过程也就是财政承担支出责任的过程，只有在中央政府与地方政府之间合理划分税权，才能保证地方政府提供地方性公共产品的可能性和可行性。无论采用那种模式都必须充分考虑各级政府提供公共产品的范围及其财政能力。

　　第四，税权划分要注重调动地方政府征税的积极性。虽然地方政府通过某种方式能够获得财政收入，但地方政府由于有自身的利益需求，而这种需求又是中央政府难以准确判断与估算的，只有让地方政府拥有一定的财力自主权，才能既有利于强化中央政府的宏观调控能力，又有利于分清政府之间的财力分配范围，使各级政府各司其职，发挥资源配置的最佳效率。正因为如此 ，各国均注重发挥地方政府征税的积极性，赋予地方一定的征税权限甚至一定的立法权限。

　　三、当前我国税权划分方面存在的主要问题

　　1994年我国实行的分税制财政体制，初步确立了我国政府间税收权限划分的雏形，向着公共财政的目标迈进了一大步，并已经在实践中显示出其积极作用。但是也应该看到，由于当时的改革主要是出于中央加强宏观调控的需要，在税权划分上具有过渡性，使现行分税制保留了旧体制的痕迹，存在着明显的缺陷和不足。主要表现在：

　　（一）税收立法权过分集中于中央

　　我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，这项规定并未实现。例如，国务院国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，国发[1993]第90号文件规定，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。按照这些规定的要求，目前几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的，地方税的其他税权，如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央。

　　（二）税权的划分缺乏规范性

　　在法治化水平较高的国家，税权的纵向分配一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法予以规范，而我国税权的纵向划分一直没有一个统一的、稳定的规则。其实际划分是由中央政府，即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。此种处理方式使得税权划分的过程成为中央与地方博弈的过程，从而使集权一放权一集权的循环变得不可避免。

　　（三）不利于分税制财政体制的实施，有悖于我国建立公共财政的目标要求

　　规范的分税制应在合理界定中央和地方事权的基础上划分中央和地方之间的财权，要求各级政府应有与各自事权相对应的财权和财力，并以此在中央与地方政府间进行税权的纵向划分。现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按照中央统一制定的税收制度去组织收入，这就从根本上否定了地方政府财政的独立主体地位。尽管地方难以从地方税中筹集足够的收入来满足其支出需要，拥有一定的地方税权对地方政府来说仍至关重要。通过地方税，地方政府可以决定是否需要增加（或减少）税收以提高（或降低）公共服务水平，这是公共财政对各级政府的起码要求。我国现行分税制的税权划分没有考虑地方政府的需求，有悖于我国建立公共财政的目标要求。

　　（四）地方越权、滥权现象严重，与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖

　　从国外市场经济国家的情况看，政府分配历来以税收分配为主、收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是，在税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在膨胀。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，表1反映了地方财政收入中税收与非税收入状况。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，形成了“税不够，费来凑”的现象。

　　表1　地方预算内外收入中税收与非税收入的比重　（%）

　　附图

　　资源来源：根据《2000年鉴》计算

　　我国地方收费扩大化的趋势是在我国经济转轨时期伴生的一种独特分配现象 ，具有一定的客观背景，但从某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。

　　四、完善我国税权划分的基本思路和建议

　　中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系，建立公共财政机制的一个重要基础。根据当前我国的现状及国际经验借鉴，完善我国税权划分应主要把握以下五个方面：