浅论我国公共财政职能现代金融监管理论和中

　一、探讨财政职能问题应注意以下几个方面

　　首先 ，财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一 ，是规范财政活动的基本准则。概括地说 ，财政是以政府为主体的分配活动 ，也就是通过政府的收支活动 ，通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源 ，用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处 ，从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。

　　其次 ，财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政” ，公共财政理论把财政称作“政府财政” ，在这一点上认识是一致的。那就是说 ，财政是与国家密切相连的 ，财政职能须依据政府职能来确定 ，研究财政职能需要从这一点出发。

　　第三 ，实行公共财政模式的国家 ，财政职能有共性的一面 ，但又必须从各自国家的国情出发 ，表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里 ，都实行公共财政模式 ，也都是从本国实际情况出发 ，有各自的具体特征 ，何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里 ，照搬国外某些理论、做法都不行 ，必须从我国当前的具体情况出发 ，借鉴国外公共财政的理论和经验 ，与我国的实践相结合 ，创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来 。探索财政职能 ，也必须从这样一个总的要求出发。

　　第四 ，财政职能有其相对固定的内涵 ，但又不是一成不变的 ，在不同的历史发展阶段 ， 内容和形式都会有所不同。所以 ，研究财政职能 ，必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中 ，摆正财政的位置 ，明确自身面临的任务 ，寻求切合实际的运行方式。总之 ，要用发展的观点 ，开拓的精神 ，探索新形势下的财政职能。

　　二、社会主义市场条件下公共财政职能的理论与实际问题

　　（一）确立我国目前公共财政职能的理论依据

　　1 .财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么 ，才能明确它应该干什么 ，即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来 ，随着财政改革的不断深化 ，经过理论界和的共同努力 ，财政理论取得了长足的发展 ，基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求 。在紧紧结合中国经济改革的实际 ，借鉴西方公共财政的理论和实践经验 ，对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上 ，取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识 ，提供有利的条件。在我国建立公共财政 ，已成为共识 ，转变政府职能问题已做出相应决定 ，体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到 ，我国建立公共财政 ，不仅要矫正市场失灵 ，同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺” ，不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题 ，还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入 ，推进国有企业改革 ，提高经济效率 ，保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中 ，把财政这一经济范畴的定义概括为 ：“财政 ，也叫国家财政。是以国家为主体 ，通过政府的收支活动 ，集中一部分社会资源 ，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识 ，是探讨财政职能的根本依据。

　　2 .借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济 ，建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式 ，即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论 ，为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上 ，我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力 ，取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用 ，正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识 ，一些相应的措施已付诸实施 。

　　3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论 ，也是来源于西方。二战以后 ，各国在推进工业化和现代化经济发展过程中 ，社会体制都经历了转型 ，表现出谋求共同发展的趋势 ，又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上 ，依据我国的国情 ，我们党采取渐进的转型模式 ，稳步推进开放 ，经历了 2 0多年的艰苦努力 ，确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架 ，社会经济得到巨大发展 ，人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看 ，我国经济转型 ，本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下 ，超越阶段 ，合二为一地走向现代化社会转型 ，包含着既要完成工业现代化 ，又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型 ，同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型 ，就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型 ；体制转型是指适应现代社会生产力发展 ，在坚持和完善社会主义制度的前提下 ，完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展 ，也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系 ，在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下 ，公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见 ，建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果 ，又是形成新的社会结构框架的支撑 ，它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到 ，转型是一个长期的历史过程 ，这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程 ，既是计划经济特征逐渐消退的过程 ，又是市场经济因素不断成长的过程 ，新旧交替 ，此消彼长 ，不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展 ，用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

　　（二）对我国公共财政职能的基本认识

　　对于我国公共财政的基本职能 ，理论界曾有过不同意见 ，有人提倡三职能说 ，即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能 ；也有人提倡四职能说 ，即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说 ，尤其在经济转型过程中 ，强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督 ，审计监督是一种事后行为 ，而财政的监督职能却能够监督整个过程 ；也不同于法律监督 ，它是一种行政监督。

　　1 .资源配置职能。财政的资源配置职能 ，主要是将一部分社会资源集中起来 ，形成财政收入 ，然后通过财政支出分配活动 ，由政府提供公共物品或服务 ，引导社会资金的流向 ，弥补市场的缺陷 ，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定 ，是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。

　　2 .收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响 ，以实现收入分配公平的目标 ，这是财政与生俱来的一项职能 ，不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下 ，财政收支活动的突出特征是高度集中 ，统收统支 ，政府包揽过多 ，存在大量越位与缺位的问题 ，而在市场经济条件下 ，财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里 ，这是财政职能的一个重大的转变。

( 编者按　此文是根据中国人民银行研究局局长谢平在中国人民大学就“监管理论和监管中的问题”发表的演讲整理而成。)

　　在经济学的分类中，金融监管还没有成为一个分支。我现在讲的金融监管理论，只是一些观点，不是一个体系，也不是一种方法。

　　1．人类有没有无风险的金融体系，不需要监管的金融体系。我们发现是有的。原来纯计划经济时代的金融体系，如原来的中国、现在的朝鲜这类国家，全社会只有一个银行，而且是中央银行相商业银行混合一起。一种货币，所有产品按照计划生产，产品都能卖得出去。所有居民、企业的存款都存在这家银行，所有代款都由这家银行发放，全社会的出纳、核算、支票结算都由这家银行办，完全垄断的银行。利息由政府决定，利差很大，银行完全可以用这个利差弥补它的成本。在严格的计划经济体制中，原来的体系是没有风险的。它的每一笔贷款都能追回。因为产品都是按计划生产，都能卖得掉。但它的代价是，效率极低。一个无风险的金融体系，得付出很大代价：效率极低，普遍的短缺。

　　这是我们的逻辑起点。一旦引入金融体制变量、一旦金融机构多样化，一旦我们走向市场经济；一旦我们的金融市场发展，引进了拆借、引进了股票交易、引进了外汇交易，引进了外汇汇率的并轨，引进多家金融机构、证券公司、银行、信用社、外资银行的竞争等等，金融活了有效率了，但同时，金融机构就有倒台的危险，就有挤兑的危险，就有贷款收不回来的可能性。金融市场的交易就有不确定性，有些交易就不能收回本金，就可能有利率风险，有汇率风险、有违约的风险等等。这些风险，引起了金融机构的不稳定，金融机构不稳定有可能损失存款人的利益。谁知道这四大银行去年是盈利还是亏损?都不知道。你们只知道把钱存在工行、存在农行。这时，我们感到，得有人监营银行。为什么?如果不监管，比如工行，有两亿多储户在那里存款，它一旦倒闭。这两亿人的大约三万多亿的存款就没有了，这事情很严重。所以金融监管由此而生。

　　这是第一个要点，即从一个没有风险的、抽象的金融体系推导出金融监管的可能性 。我国1993年以前没有金融法律，人民银行没有监管部门 。

　　2．银行体系的脆弱性。银行有天生的脆弱性。如果我国现有的一百多家银行，有一家银行出问题的话，都会受感染。这家出问题的银行要想从货币市场上拆入资金，是不可能的，谁都不愿意拆出。就有相互感染、挤兑的可能性。比如一个储户，在不同的银行有存款。一天突然发现在这家银行取款取不出来了，会立即跑到另一家银行急着把款取出。如果大家都这样，那本来经营得好的那家银行不可能有这么多钱。这时它从市场拆借，才发现，今天所有的银行都不拆出了。为什么?大家都危险，都把头寸放在手里 。因为金融机构的负债率很高，存款的80％早就贷出去了。今天真正能应付到期存款的，只有20%的现金。这时就发现金融市场上根本就没有流动性，整个金融业就处于都紧张的状态。这个情况，在我国个别城市发生过。好在，我国的工、农、中、建，特别垄断，它是全国统一调配资金。人民银行在各地有很多现金仓库，每个仓库都有几十亿的现金放在那儿。谁要挤兑，现金可以很快运到那儿，使事情平息。

　　这是第二个要点，它是说银行的脆弱性是由银行高负债率和流动性不足造成的恐慌。所以需要监管。监管概念包括了这种挤兑时中央银行发挥最后贷款人作用。我们国家现在有一条：只要金融机构情况过得去的，发生挤兑，不论什么情况，中央银行马上给钱。

　　3.金融监管的基础和目的在于保护存款人的利益。金融监管和证券监管不一样。银行监管是保护存款人的利益，而证券监管是保护投资人的利益。二者是相反的。假设工商银行是上市公司，证监会监管工商银行，它的目的是保护工商银行股东的利益。但人民银行对工商银行的监管，是保护在工商银行存款的人的利益。所以中央银行跟证监会有时要打架的。比如，上市的信托公司出问题了，证监会说你人民银行应该给钱，股东的权益要保护。但是我们给钱不是给股东，而是要求信托公司把这个钱兑付给存款者 。如果存款兑不出来，对不起，你们股东砸锅卖铁也得付存款。