对我国当前环境保护的一些思考

[摘要]我国走过了一条“穿越环境高山”之路。针对我国当前的环境形势，必须从实际出发，客观总结历史经验教训，在科学发展观指导下，采取切实可行措施，加强环境保护，促进人与自然和谐发展。

　　[关键词]环境形势；　 环境保护

　 　我国仍然处于社会主义初级阶段，这是我们研究中国环境保护战略和政策的立足点。强调社会主义初级阶段，并不是要对环境污染放任自流、不管不问，也不是要 脱离实际、急于求成，而是把它作为推进生态文明建设的依据，一切从实际出发，客观总结历史经验教训，准确判断当前形势，采取切实可行的措施，促进人与自然 的和谐发展。

　　一、我国走过了一条“穿越环境高山”之路

　　改革开放30年来，我国经济发展取得举世瞩 目的成就，但也付出过大的资源环境代价：20世纪70年代出现局部污染，80年代城市河段和大气污染加重，90年代后呈扩大态势。伴随新的一轮高速增长， 污染物排放总量居高不下，大大超出环境容量；环境质量整体在恶化，情景令人忧虑；污染事件不断出现，具有高发特征。一些新的或隐性问题逐步显现，外来物种 入侵成为一个新的紧迫生态问题。我国平均大约两天就发生一起环境污染事件。2004年的沱江污染、2005年的松花江污染、2007年的太湖蓝藻暴发等， 影响程度之大、范围之广前所未有。过去10年间，全国环境投诉信件由每年几万封猛增到60多万封，成为环境质量下降的佐证。近年来因环境引发的群体性事件 以每年29%的速度递增。环境污染已成为影响社会和谐的一个重要因素。

　　经常听到环保专家、国外归来人士，在做环境状态的国内外对比。 其结论大致是：国外无论是自然风光还是人造景观都很好；而我们的环境一塌糊涂。这种说法并非没有道理，在某种程度上反映的也是事实。大多数人都知道这样一 个事实，发达国家的环境好，是后天修复或改善的结果；在他们工业化过程中也经历了污染严重的阶段，20世纪60年代的“八大公害”、80年代的新“八大公 害”就是例证。地球日就是为纪念1970年4月22日数千美国人上街游行要求保护环境设立的。用我们快速工业化阶段的环境状况与发达国家相比，愿望是好 的，但存在不可比因素。

　　从某种意义上说，我国重点城市和地区环境治理是在污染严重到一定程度后才开始的，并没有完全绕开“先污染后治 理”的老路。作为一种对比，我们分析了不同时期世界银行专家、中科院、环科院和绿色GDP专家组的数据发现，我国因环境污染造成的经济损失相当于国内生产 总值的3%～8%，与发达国家同期相比并不是最高的。发达国家在工业化阶段环境污染损失在10%以上，最高在15%以上。数据说明，我国走了一条“穿越环 境高山”之路。穿越环境高山并不是说只有增长没有污染，而是说污染物排放强度与发达国家同期相比下降了。用“倒U形”理论表述就是，污染物排放强度峰值没 有原先那么大了，但也不是一条直线，因为发展本身是一个多目标非线性的过程。说走了一条“穿越环境高山”之路，并不是说我国目前的环境污染还不够重；相反 污染已经到了不可忽视的程度。出现“老板发财、群众受害、政府埋单”的现象，实际上也是对环境保护的制度设计和改善提出了要求。

　　二、准确判断环境形势是制定环境战略和政策的基础

　 　我国现阶段面临的环境问题，既是经济高速增长的产物，也是经济发展不够的表现。我国走了一条跨越式的发展道路，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的 环境问题在我国也集中出现，环境污染呈现结构型、复合型、压缩型特点。如果说生态破坏与我国历史上农业过度开发有关，环境污染则是工业化的直接结果。发展 与保护是一对矛盾，发展快了会污染环境，环境投入多了会影响发展，这就需要我们把握一个合适的“度”，需要我们取舍。

　　对我国未来的环 境形势判断，国内有两种截然不同的声音：有专家认为还没有到平衡点（如吴敬琏先生），也有人认为拐点已经出现。本人认为，从发展阶段、人均收入、技术水 平、发展方式等方面分析，还得不到出现环境拐点的结论。到2020年，仍将是我国城市化和工业化的快速发展阶段，也是环境保护的攻坚阶段，我们应该做好打 “持久战”的准备。世纪之交的太湖治理“零点行动”，说明我国的环境污染不是一个工程所能解决的。2007年太湖蓝藻的不期而至，也揭示了环境保护的长期 性和艰巨性。虽然我国一些污染物（如SO2）排放可能出现阶段性峰值，但大多数污染物排放总量仍将增长，除非我国不再发展，但这并不是中央提出的“又好又 快”和“第一要务”的本意。

　　我国是一个发展中的大国，经济发展大量消耗资源排放废物有其必然性，因为没有资源消耗就不可能建设起基础 设施。消耗资源就要产生和排放废物，因为现在的技术还不能使资源完全转化为有用的产品，即使将来也办不到。环境变化是一个缓慢的过程，这是自然规律，欲速 则不达。当然，我国发展到初步小康这个阶段，不能再靠拼资源拼环境粗放发展了，必须走资源消耗少、环境污染轻的新型发展道路，必须是又好又快的发展。否 则，生活富裕了，有房住、有车开了，却生活在肮脏的空气里，喝不到干净的水，吃不上安全的食品，就与发展本意背离了。从这个意义上说，树立科学的发展观和 政绩观，实现全面协调可持续发展，应当也必须成为各级政府的第一要务。

　　三、环境保护应放在我国发展的总体战略中加以统筹解决

　 　环境问题归根到底是发展问题，是发展的代价或成本。环境问题要用发展的办法而不是停止发展的办法来解决。我国环境保护的原则应当是，以最小的资源环境代 价发展经济，以最小的社会经济成本保护环境，既不能过分追求经济高速增长污染环境，也不能过分强调环境优先限制发展，延缓现代化进程。

　 　环境保护的目标应当是，坚持以人为本的科学发展观，加快生态文明建设步伐，遏制环境整体恶化趋势，以免未来治理付出更大代价，使重点城市和地区的环境质 量明显改善。正确处理近期利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，实现人与自然和谐发展。我国幅员辽阔，发展水平、环境容量、对环境质量的可接受程度 等存在较大差异，要求我们在制定环境政策和重点时因地制宜，有所为有所不为，考虑城乡之间、工农业之间的差异，尽量避免一刀切。

　　不同 区域环境保护的重点应有侧重。根据“十一五”规划纲要中的四类功能区定位，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等功能区的开发许可，规范开发秩 序。西部地区应避免东部早期“村村点火”式的发展，保护自然生态环境，退耕还林还草，控制荒漠化。在东南沿海地区，应继续抓好工业污染防治，严格执行环境 法规和标准，狠抓各项环保措施的落实，率先走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　重视城镇化过程中的环境保护。农村应推 广使用无公害农药，减少农药在粮食上的残留；提高化肥的使用效率，防止水体富营养化；将扶贫脱困和生态建设有机地结合起来，发展秸秆气化等可再生能源，减 轻环境压力。城市环境污染将是未来较长一段时间内必须解决的问题，重点要防治大气和河道污染，降低大气污染导致的哮喘病发病率，提高群众的健康水平；建设 “零排放社区”、“生态工业园”，实现社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。

　　促进产业生态化。把环境作为经济结构调整和增长方式 转变的重要措施。严格执行各项产业政策、环保法规和标准，推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业；淘汰高消耗、高排放、低 效益的生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的项目，形成有利于资源节约和环境保护的产业结构。推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用，施行清洁生 产，发展循环经济，从源头减少废物的产生和排放；大力发展环境服务业，运用相生相克的生物学原理，采用经济适用的湿地、氧化塘等方法处理污水，减轻经济发 展的资源环境压力。

　　四、更多地采用制度安排和经济手段治理环境污染

　　发达国家对环境保护的认识是逐 步深化的，污染问题总体上依靠制度设计来解决，有些污染物的治理取决于技术进步，并没有一个万能的模式。一些发达国家采取强制性的措施解决环境污染问题， 实践证明在很多情况下收效甚微。目前，发达国家已经将环境保护作为经济社会发展的目标之一，从生产和设计的源头就重视提高资源效率，减少废物排放。大多数 发展中国家仍然采取被动应对的“末端治理”，污染者则将环境保护看作是政府强制性的行政手段。1992年联合国环发大会后，世界各国纷纷采用经济手段保护 环境，达到了预期效果。运用经济手段的核心是把环境保护的成本内在化，调整有关各方的利益关系，减少企业活动的外部不经济，通过转嫁污染治理成本获取额外 利润。

　　不能说我国不重视环境保护，不能说我国环保理念和制度比国外落后多少。从1972年参加联合国人类环境会议起，经过几代人的努 力，我国已建立了一系列的环保法规、标准、政策、制度以及必要的执法队伍。从东部地区环境污染治理的实践看，不论规模要求所有企业都“三同时”，留有计划 经济的痕迹，既不现实又不经济，应修改为“污染者付费”制度。在重视制度建设的同时，尤其要注重制度的执行。现行环境质量公告制度，不仅使公众有了环境知 情权，也起到了很好的舆论监督作用，应长期坚持，并增加环境事件的信息披露。针对环境诉讼没人受理的现实，建立环境民事和行政公诉制度，使污染受害者得到 补偿，使污染造成者受到惩罚。对于因决策失误、监管不力等原因造成重大环境污染事故的，应当追究责任。

　　五、研究提出我国环境保护的“技术路线图”，而不能从国外照搬

　 　发达国家在处理环境与发展问题上积累了大量经验，值得借鉴。另一方面，从发达国家工业化时的环境公害，到亚洲各国的环境污染，说明解决快速发展阶段的环 境污染问题并没有“技术路线图”。更主要的是，我国环境保护战略和“技术路线图”不能从国外照搬，因为工业化的内外部条件不同：我国人口众多而不是西方工 业化时的不足1.5亿，我国的人均资源不足又不能从外部廉价获得，我国流域综合治理不需要众多国家的协调等。综合考虑产业结构、人口数量和就业、技术水 平、发展与保护的平衡等因素，制定出我国的环境战略和政策才能事半功倍。

　　当前，我们应重点解决那些迫切要解决的，带有全局性、方向性 和基础性的环境问题，尤其要加强与人体健康有关的问题研究。如果不将人体健康和生态安全作为环境保护的主要目标，环境保护也就失去了必要和原有意义。开展 水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治。帮助中小企业解决清洁生产和污染治理难题，而不仅仅是关闭他们增加就业压力。最近国家启动土壤污 染调查、污染源调查等重大项目，说明我国需要与时俱进地做好环境保护的基础性工作，为总量控制等环境政策的实施奠定坚实基础。开展全球环境研究，减少二氧 化硫和温室气体排放对我国经济社会发展的不利影响。鼓励以企业为主体、高等院校、科研院所参与的联合攻关，开展技术示范和成果推广，切实提高我国环境保护 的科技含量。

　　用产业化的办法治理环境。在环保设施的建设、运营和服务上，推进系统化、标准化、生态化、市场化、社会化等方面的工作。 我国大型环保设备以进口为主，应在引进、消化、吸收的基础上，开发生产具有自主产权的大型设备和装备，加快国产化步伐。因地制宜，培育各具特色的环保产 业。例如，东北地区机械装备制造能力强，应挖掘现有加工能力，生产大型环保机械、设备或装备。加强市场监管，打破地方保护，促进公平竞争，培育一批有竞争 力的环保企业和企业集团。政府要为环保产业的发展创造必要的外部条件。由于治污企业的相对垄断地位，在批准、核定排污收费价格时，既要保证民间投资者能够 还本付息并有所盈利，又不能加重排污企业的负担，排污收费价格不宜定得太高。因此，民间投资者的盈利就必须有政府的政策优惠，包括土地价格、税收和其他方 面的优惠。在地方政府财政能力有限的情况下，可以拓宽渠道，如发行市政债券，引入民间资本等，把政策优惠转变为治污企业的盈利，并按实际需要提取折旧和大 修理费用，提高污染治理设施的运营效率，为环保产业的可持续发展提供保证。

　　六、积极动员全社会投身于两型社会和生态文明建设

　 　环境保护是经济学上典型的外部性问题，需要政府发挥作用，弥补“市场失灵”。环境保护国策确立以后，能否执行以及环境绩效怎样，干部是决定的因素。经验 证明，没有领导特别是“一把手”的重视，再好的环保措施也难以落实。因此，应明确地方政府对环境负总责，将环保目标纳入经济社会发展规划和政绩考核指标， 减少“以邻为壑”排放污水等行为的发生。虽然我国早将环境保护确定为基本国策，“一票否决”也纳入了对干部的考核，但以“速度论英雄”问题仍然存在，把发 展片面理解为GDP的问题仍然存在。因此，应通过宣传教育，使决策者特别是“一把手”认识到环境的重要性，认识到保护环境就是保护生产力，改善环境就是发 展生产力。只有这样，才能切实扭转我国环境质量整体下降的局面。

　　环境保护需要公众参与，需要全民行动。近年来的公民环境意识调查显 示，超过半数的人希望有一个好的环境，但又不愿意为环境保护付出努力。相对于“物质”的日益丰富，环保意识则相当“贫乏”。因此，要充分运用各种媒体，广 泛开展环境保护和可持续发展思想教育，发挥环境NGO作用，加强环境保护的能力建设。同时发挥公众对环境保护的监督作用，形成环境保护的长效机制。