粮食托市收购体系调整，或打破中储粮独家垄断

　　有人说，中国不存在粮食安全问题，因为绝大部分中国人的粮食消费，是由本国满足。也正因为如此，在全球粮价上涨的时候，政府有能力调控粮价，能让其保持稳定。但越来越多的因素，正在对中国独立的粮食生产和供应体系合围包抄。而时有所闻的商业道德缺位，也在不经意间侵蚀着人们一日三餐的安全。中国的“粮食战争”或许还很遥远，甚至不会发生，但如果因此而乐观，那或许将是一个值得关注的信号。

一则国有“四大粮商”被政府限购，以免造成粮价上涨的消息，将中央储备粮管理总公司、中纺集团、华粮集团以及中粮集团推上焦点位置。而围绕粮食托市收购，中储粮等国有粮商的争议也越来越多。

中储粮、华粮集团、中纺集团和中粮集团是国家指定的四大粮油储备企业，承担着国家粮食新战略储备工作，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务，这些业务都是“政策性业务”。而随着中储粮总公司总经理包克辛提出从“大粮仓”到“大粮商”的发展思路，其本身承担的“国家政策粮商”功能与其市场化盈利冲动日益冲突，中储粮也在这“两个身份”间摇摆。这种角色转换也让中国的粮食业界充满了不安。公开信息显示，2010年夏季小麦收储，中储粮、中粮、华粮集团、中纺集团入市收购，结果出现了哄抬小麦价现象。一份由国家粮食局撰写的有关“粮价上涨”原因的调研报告指出，国家粮食收储的头号主角中储粮对此有着不可推卸的责任。

身份冲突

作为国务院确定的国家政策性粮油收购储备企业，中储粮的任务是，承担国家储备粮油的收购、储存、调运、拍买销售业务。政策性收储由国家财政出资，同时也能获得售出补贴。

中储粮的粮油业务分两种，一种是国家调控粮食市场的重要载体，肩负着国家粮食储备、服务国家宏观调控、维护粮食市场稳定、实现国有资产保值增值等方面重大职责。对此中储粮将本企业的工作目标定为：切实落实国务院对总公司提出的“确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保国家需要时调得动、用得上”的要求，同时实现“维护农民利益、维护粮食市场稳定、维护国家粮食安全”的目标。

中储粮另一种业务是，在国家原有政策定位基础上，逐渐延伸产业链，扩大购销、物流、加工、营销等商业贸易业务。也包括中储粮接受粮食加工企业委托为其代收代储粮食业务。作为国家粮油收储的后来者，中粮集团、华粮集团和中纺集团也承担着国家粮油政策的功能。与中储粮不同的是，上述企业进入粮油收储比较晚，国家政策粮油的收储份额要远低于中储粮，对市场的影响力上也是远低于中储粮，不过，后三者发展迅速。

本报记者了解到，在2010年小麦托市收购上，在河南省一个地方，中储粮收购了1350万吨小麦，而中粮集团在全国只收购了400万吨小麦。

“2004年粮食体制改革后，中储粮作为国家政策储备粮企业，在平抑粮价，托市收购维护粮价方面做的还算可以。”一大型粮食企业人士表示。

国家粮食局一位人士表示，在粮食收购上国内的粮食收购主要还是中储粮，80%由中储粮来收购，其他企业目前还很难有这样的影响力。

2010年10月上旬，一份《国务院办公厅关于做好秋粮收购和当前粮食市场调控工作的通知》的电文下发至县市级政府，文件明确要求，“中储粮全面暂停除与储备吞吐轮换直接相关业务以外的其他一切购销经营活动”。

据本报了解，商业贸易性业务带来的效益已接近中储粮整体收入的一半。而中储粮更长久的发展目标，“主要是通过在加工、贸易等业务方面大力拓展，获得更多的经济效益”。

一位不愿意透露姓名的人士认为，作为粮食收储的主体，各自本身又存在着巨大的市场化经营业务，在粮油价格稳定和市场化盈利双重身份之间越来越冲突。这不仅引发外界的质疑，也必然引发国家相关部门的不满。

不过，冲突不是很明显，国内粮价上涨与国外疯狂上涨相比是稳步上涨，在全球通货膨胀的基础上很难独善其身，稳定的上涨是不可避免的。

托市收购争议

围绕夏粮、秋粮收储，中储粮等粮商的身份也备受争议。 2010年夏粮收购期间，安徽、山东等地小麦收购价格，同比上涨约10%，首次突破1元大关，远高于国家发改委等部门联合发布的《2010年小麦最低收购价执行预案》中的白小麦（国标三等，下同）、红小麦、混合麦最低收购价分别为0.9元/斤、0.86元/斤、0.86元/斤政策收购价。除了价格，收购过程中还引发了企业抢粮现象。河南一粮食收购商表示，“大部分小麦，是被中储粮下面的代收代储点给收走了。”

该粮食收购商表示，中储粮这样做主要就是赚取保管费，目前托市收购的贷款利息是由国家承担的，且每收购1斤小麦国家将补贴收购费用0.025元，每斤的保管费为0.035元，而收储库点在收购和保管中实际支出费用不到0.01元。这加起来每斤就有5分“利润”。

业内有人士认为，每年政府为保障农民利益都会进行托市收购，但是这一次收储“有些失控”，尤其是抢麦行为在一定程度上抬高了收购价格。

按照常规，如果市场价格已经超过托市收购价格，托市收购也将随之停止。这引发粮食管理部门的高度警惕，2010年6月27日，国家粮食局副局长曾丽瑛曾带队到河南调研小麦收购情况。

据本报记者了解，在曾丽瑛带队赴河南检查的同时，由国家发改委经贸司等机构组成的调研队也下至其他小麦主产区进行调研。

相关部委通过基层调研后认为，粮价攀升主要责任是中储粮参与高价抢购导致小麦价格迅速高涨。

在上述部委调查期间，中储粮2010年7月1日正式下达书面通知，要求在河南、山东、河北等地停止收购小麦。

2010年7月中旬，国家粮食局撰写的有关“粮价上涨”原因的调研报告已上报至国务院。该报告对推高小麦价格的因素做了分析，并明确指出，中储粮对此有着不可推卸的责任。报告还指出，现行以中储粮为主导的托市收购政策缺乏竞争机制。

中储粮托市收购“参与推高粮价”早有迹象。

早在2006年托市政策实施当年，中储粮公司及地方储备粮公司就以发改委和财政部联合公布的“最低收购价”收购小麦815亿斤，占6省小麦商品量的80.6%，全国流通小麦总量的60%以上。在河南、河北的一些地方甚至出现了粮仓爆满、露天存放的现象。

然而，当年粮食主产区和主销区的麦价却不降反升。有关部门随后多次在郑州和合肥等地公开拍卖当年中储粮新收购的超过400万吨“临时存储”小麦，但平抑粮价的效果却不明显。

质疑者坚称，中储粮在托市收购中的不当操作导致了粮价的人为上涨。在2006年4月24日的一个会议上，国务院研究室的一位官员称，在托市收购中，中储粮操作不当，引发了粮价上涨。

一些分析人士认为，中储粮垄断了粮食市场的主要粮源，却没有及时灵活放粮，结果导致市场供应吃紧，价格上扬。而此后，中储粮又连续竞价销售收储的粮食，并导致了麦价上涨。

从2006年国家启动对小麦的最低收购价预案开始，小麦托市收购主体由以往的地方国有粮食企业，改为中储粮及其分公司。直到2010年，中粮集团和华粮集团两家央企才正式加入收储。而中粮集团、华粮集团等也都参与了粮食收储，但是由于收购的量小，对市场影响相对有限。

大粮商冲动

2009年，中储粮明确提出从“大粮仓”向“大粮商”转型，这家“政策性粮油储备企业”的身份增添了更多利益色彩。

一位曾参加中储粮2009年年度工作会议的人士告诉记者，当时，中储粮总经理包克辛要求各级中储粮系统在2009年加快延伸产业链，扩大购销，逐步建立起中储粮内部有效衔接、高效执行的收储、物流、加工、营销网络体系。“以公司内部衔接带动全国粮食产销衔接，保障国家对粮食流通的主导权。”

包克辛说，“中储粮服务宏观调控的效果和效率，还不能令人十分满意”，“国家粮食宏观调控向前直接惠及农民，向后直达终端粮油市场的趋势越来越明显，但中储粮的业务仅局限于储备环节，产业链条太短”，势必影响中央对粮价调控的成效。

或许正因为此，中储粮希望能直接介入粮食加工。2008年底，在刊发于《求是》杂志的一篇署名文章中，中储粮总经理包克辛就提出，如果一直“买原粮、卖原粮”，中储粮必将被其他市场主体“利用、钳制，或被边缘化”，服务国家粮食宏观调控的效果就会“大打折扣”。因此，中储粮不仅要做“国家大粮仓”，还要成为“大粮商”。

上述人士告诉记者，中储粮从“政策粮储备企业”向“粮食经营企业”转型，在2008年初已初见端倪。当时，其两大主要经营性业务是，大米加工业务和油脂加工业务。中储粮官方网站显示，截至2008年年底，中储粮从事粮油加工业务的企业共有53家，涉及大米、面粉、食品、玉米、油脂等。

凭借在粮食收储方面的政策优势，中储粮主要垄断了国内粮油市场。业内人士认为，一旦此举成行，则意味着中储粮将突破其“国家粮仓”的角色，开始作为“大粮商”全面进入粮食购销市场。 不过，对于中储粮向“粮油经营商”转型，业界一直表示担心。上述人士也表示，“如果它转型成为一个逐利的市场主体，对其他企业来说，肯定是压力不小。”

一面粉加工企业销售部负责人告诉记者，中储粮有农发行贷款，财政有补贴，有分布全国的仓库，以及铁路运输专线，垄断着上游粮源，小企业跟他竞争肯定不是一个数量级的。

即使在官方，中储粮的身份转型也是一个备受争议的话题。国家粮食局的一人士对记者表示，中储粮此举明显“越位”。“从事经营性业务有赚也有亏，亏损的话，只能是由国家来最后承担。”

中储粮的未来？

本报记者了解到，针对中储粮的“越位”行为，国家发改委、财政部、国家粮食局等于2010年7月22日、9月6日联合下发了两份措辞严厉的文件，意在督促中储粮严格整顿内部管理。

国家粮食局上述人士表示，“中储粮组建后，他们往这方面做，一直没有人管，这次被叫停，发改委要跟它动真格的了。”

不过，虽然管理部门要求中储粮暂停粮食商业贸易，但对其下一步的政策安排和发展走向，目前还仍然是个谜。

在中国粮食管理体系中，中储粮是一个奇怪的角色，在全国粮食流通宏观调控具体业务以及中央储备粮的行政管理上，接受国家粮食局的领导；但在身份上，中储粮又直接隶属国资委管辖，涉及到部际利益协调，国家粮食局只能提出意见并上报国务院以待处理。

2010年4月份，有媒体报道说，国家拟整合中储粮、华孚集团、中储棉三大集团公司，当年下半年可能有结果。本次整合以中储粮为主，整合后的名称初定为“中国农产品储备集团”，后又改为“国家战略储备管理局”。

资料显示，华孚集团、中储棉也是国资委下属的政策性央企。华孚集团主要负责国家糖、肉收储业务，同时还市场化经营食糖、肉类、酒类等副食品的生产加工、批零、进出口等业务，而中储棉则负责国家储备棉经营管理。

国家粮食局上述人士表示，“国家之前有这种整合打算，成立一个中国农产品储备总公司，之前听说在推动中，由于存在各种利益，推动起来很困难。”

整合三家公司国家有着深远的战略考虑，主要目的就是形成中储粮、中粮这样的国有粮商与包括外资企业在内的大粮商相抗衡，从而承担起保障国家粮食安全、稳定市场和确保食品安全的职责。

对于中储粮等三大集团的整合，业内人士颇多争议。争议的焦点在于中储粮本来就靠存储粮油稳拿财政部补贴，如果储备品种扩大直至垄断，中储粮利用政策赢利的空间将再度增大。

除此之外，除了整合中储粮，由于中储粮在托市收购过程中所引发的争议，国家相关部门也在考虑如何调整以中储粮为主的托市收购政策。事实上，国家粮食局方面对目前中储粮为主体的粮食最低收购价政策并不认可，从去年开始，就多次与发改委、财政部方面进行沟通。

之前，国家粮食局撰写并上报国务院的调研报告就明确提出，应该及早调整粮食托市收购体系，打破中储粮独家垄断的收储主体。

另外，最近几年由于中储粮开始发展粮食加工业，业内甚至包括中粮集团在内的粮油企业，都对中储粮独家垄断政策性粮食收储业务非议不断。

2009年9月，中粮集团向国务院提交了一份呼吁修改国家粮食临时收储政策的报告。报告直言现有的收储政策 “扰乱了市场，损害了企业利益，甚至危及就业和社会稳定。”报告的核心思想就是希望允许中粮等企业参与收储，打破中储粮的独家垄断地位。

对于调整国家粮食政策，中国粮食协会负责人则建议，国家的储备任务不能让企业负责去经营，应该是一个正式定位的国家事业型非营利机构来经营。然后由管理机构通过招标等手段，引入市场机制，利用企业的仓储物流设施，为政策**