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2010-09-25 16:59:48
第九章 文官队伍与政治家
第一节 现代文官的涵义、特征及形成
一、现代文官的涵义及特征
文官(Servant)的一般含义是指与武官、政务官和法官相区别的政府系统中的文职官员。它由公开竞争考试录用，受过专业化管理训练，负责执行政策和履行公务。
许多国家将国家官员进行这样的分类：政务官与事务官，文职官员与武职官员。
政务官主要是指负责政策制定的官员，他们由选举产生或经过代议机关的审查后任命；有严格的任期，与执政党相进退；负有政治上的责任，如果出现政策
失误或得不到议会的支持，必须辞职。主要包括政务次官和部长以上的官员，地方上的省长、州长、市长和县长等。事务官则与之相反，除了在产生方式与政务官有
重大区别外，他们实行长期或终身任职，对政策本身不承担政治责任。
现代文官制有如下四个特征：
1．公平竞争。政府职位向全社会开放；招考和录用是公开的；公民在平等的权利下参加国家公务员的录用考试，不能因个人的身分、种族、性别、信仰和政见受到歧视；公民在平等的条件下进行竞争和被择优录用。
2．政治中立。实行“政务官”与“事务官”的分离；文职人员在政治上保持中立，禁止其对政府的政策进行批评和参加竞选。
3．职务常任。政府的文职官员不与政党相进退；无重大过失，实行终身任职；经过法定的程序对官员加以免职。
4．功绩制。按考试成绩择优录用；按实际工作成绩提升职位；按实际政绩和工作强度决定工作报酬和待遇。
二、官员录用模式的历史演变
政治学上有一个常用的术语“政治录用”，其基本涵义就是对国家官员的选拔的方式和标准。从中外历史发展上看，官员的录用基本以如下的模式及线索发展起来的。
1．贵族世袭制。通过宗族、家庭的血缘亲疏和政治出身来决定官员的任用、尊卑和等级，凡是被封有爵位、官职者世代都享有封地和官职，它是王权(皇权)和族权的结合。
2．荐举任命制。地方或下级官员根据某人的德行和才能向朝廷荐举贤才，然后朝廷以皇权的名义加以任用。我国西汉时期的“察举”、“征辟”制和魏晋南北朝时期的“九品中正制”为其典型。
3．直接选举制。以古希腊的雅典的民主选举为代表。如雅典伯利克里执政时期，将执政官及其他政府职位对每个等级的男性公民开放，用抽签的办法产生
执政官；年满20岁的男性公民均可出席公民大会，讨论和决定国家事务，选举和罢免国家官吏，公民大会每隔9—10天召开一次。
4．君主恩赐制。政府官员的任命权力完全操于国王或皇帝之手，他们直接决定官员的任用、升迁和免职，并且都是以国王或皇帝的名义加以任免。
5．科举考试制。它是中国封建社会中后期的主要选拔的任用制度。科举制创于隋朝，形成于唐朝，完备于宋、明，衰落于清朝至清未才被废除，先后存在
了1300多年之久。其主要内容是：公开考试，除“工商隶皂倡优”之外，不论门第和贫富，只要具备一定文化知识，均可在州县报考。分科取士，按考试科目分
为文举和武举两类，文举又分为制科和常科，制科是皇帝临时设置考取名士的科目，常科内容较为丰富，包括秀才、明经、进士和童子等。程序严格，明代以后在考
试程序方面包括院试、乡试、会试和殿试四种，其中的殿试三年一考，由皇帝亲定前三名，分称状元、榜眼和探花。以文取人，考试内容以诗赋、经义、策问、算学
和法律为主，以文化知识成绩为主要的录取标准。科举制的公开考试，择优选才方式打破了魏晋以来的门阀制度，为中下层的社会成员进入政府开辟了道路，并为英
国建立文官制度时所借鉴。
6．政党分肥制。以美国为典型。执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在自己竞选中出力的本党党员，或者任用自己的亲信的官员任用制。美国总统杰克逊执政时期所建立。他提出“官职轮换制”，政府官员随政党执政的变化而变化。
三、现代文官制建立的原因及过程
现代文官制度的产生主要有以下原因：
1．社会经济的发展对政府的管理职能提出丁专业化的要求。
2．政府机构与王权的分离，使政府成为公共服务机关。
3．改革传统官僚制度弊病的需要。传统官僚制度最大的弊病就是贪污腐化、任人唯亲和政治不稳定。而以“职务常任”和“政治中立”为原则的现代文官制度，成为政洽稳定的重要支柱，这正如英国人所说的那样：“政府可以3年没首相，但不可一日没文官”。
4．社会民主意识的增长。
从文官制度的萌芽到完善，先后经历了几百年的时间，速度最快的英美两国也经历了一百多年的时间，如英国经过了170年，美国经过了一百多年的时间。
四、当代中国国家公务员制度的建立及原则
我国公务员从其产生形式和任期来看，可分为政务和业务两类。
政务类公务员指依照宪法和政府组织法，由全国人大及地方各级人民代表大会选举或任命并有权罢免的国家公务人员。其特点：(1)选举制。(2)任期制。 (3)负责监督制。
目前我国政务类公务员的范围大致如下：国务院正副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长；地方各级政府的组成人员，即正副省
长、正副自治区主席、正副直辖市市长、各自治州正副州长、正副县长、正副市长、市辖区正副区长、正副乡长、正副镇长以及以上各级政府的秘书长、厅局长、主
任、科长等。
业务类公务员指除政务类以外的其他公务员。这类公务员是各级国家行政机关，根据国家公务员法，通过法定考试和其他方式被任命的常任制公务员。其特
点是；(1)通过公开的竞争考试后，择优录用；(2)实行常任制，不受政务类公务员的更迭的影响，不承担政策责任，非经法定的理由和程序不能被免职和辞
退；(3)实行职位分类管理；(4)其任用、考核、升迁、奖惩等都依据国家公务员法和专门的国家行政机关负责。
我国目前业务类公务员主要包括以下范围：国务院各部副部长、各委员会的副主任以及各部委的司局长、处长、科长和一般干部；各省、直辖市、自治区的副厅局长、处长及一般干部；各州县的副局长、副科长等不属于政府组成人员，同时又不是工勤人员的各类干部。
我们要建立现代国家公务员制度主要有以下四方面的原因：
1．改革现行干部制度弊病的要求。
2．干部人事制度走向民主化、法治化和科学化的要求。
3．建设社会主义市场经济的迫切要求。
4．从可行性方面来看，我们四十多年的干部人事管理经验和国外公务员制度建设的经验，能够为我们提供丰富的借鉴经验。
我国公务员制度建设主要遵循以下几个基本原则，
1．公开考试，择优录用原则。
2．功绩原则。
3．平等原则。
4．物质保障原则。
第二节 官僚制理论与精英政治理论
一、官僚制理论及评价
官僚制理论是由德国著名的社会学家马克斯?韦伯所创立的，对现代政治学和行政学的影响很大。其理论要点如下：
1．人类行为的四种类型。韦伯认为，千差万别的人类行为，从动因上可归结为以下四种类型：有目的取向的理性行为，如经过利弊权衡后采取的行动；有价值取向的理性行为，即在某种思想，学说或信仰驱使下的行为；纯粹情感性的行为即出于自身的好恶的行动；传统行为，指根据习惯所采取的行为。
2．统治与合法性。所谓合法性是社会大多数成员对某个权威的认可：每种统治中都有社会成员对之“自愿服从”的成分；真正的统治必须有对统治的合法性的信仰，反之，就会崩溃。
3．历史上合法统治的三种类型。韦伯通过考察历史上的一些统治情况发现，成功的统治类型主要有卡里斯玛型、传统型和法理型三种，其特点如下。
卡里斯玛型。指依靠人格力量和个人魅力建立的统治。它是人类于处于愚昧、落后、盲从的状态下的选择。它是一种独断的统治，统治者往往是宗教先知、战争勇士；统治者的权威来自个人或集团的人格魅力，往往会因统治者的死亡而发生政治动荡。
传统型。它依靠世代相传的权力与规则进行统治。统治者的权威来源是传统、世袭和宗教仪式；其行政人员有很大的人身依附性；没有合理的等级制度和晋升制度。
法理型。是现代社会的产物。是依法根据人格平等、等级服从原则所建立起来的科层制统治。它是有技术专长的官吏阶层与合理的法律的完美结合；其统治者的类型是推选出来的官员或合议团体；统治者的权威来源于社会的委任和人民的授权。官僚制是法理型统治的典型形式。
4．官僚制的一般特征。官僚制下的行政官员有明确的职权范围；实行科层等级制，官员与管理工具相分离；一切决定都以书面的形式做出。
在韦伯官僚制研究的基础上，一些学者将官僚制的特点更加具体地归纳为以下六点：(1)等级性。每个官员都有明确的权限，实行层层授权，上有指挥之
权，下有服从之责；(2)专业性。官员经过专门的培训或竞争考试，择优录用，官员以从事公共事务为唯一的职业，不得从事盈利性的兼职；(3)非人格化。每
个官员只向机构和法律负责，不向个人负责；(4)法治化。每个官员的强制手段和自由裁量权都有明确的法律或者常规性的原则作为基本依据；(5)形式化。行
政决定都以书面的形式做出，有严格的办事程序和规则；(6)连续性。官员的职务稳定，无重大过失或违法实行长期任职，按年资和功绩正常晋升。
官僚制是现代社会以职能分工和分层管理原则建立起来的行政体制，它具有形式上的合理性，是现代社会分工发展的理性模式，对于提高行政效率、政治稳定起了积极的推动作用。但是，它也有一些负面作用，如容易滋生官僚主义，漠视社会公众的利益。
二、精英政治理论及评价
精英一词最早出现在17世纪的法国，意指“挑选出来的少数”或“优秀人物”。该理论的基本观点是：民主只是历史的神话，政治历史就是少数精英统治
多数人的历史，少数精英在智力、能力和财产方面永远超过社会的大多数被统治者，极少数社会精英执掌着和控制着政治的决策权，他们的言行、意志甚至偏好决定
着政治发展的方向。
精英政治理论有早期和现代之分。早期代表有意大利的G．莫斯卡，V．帕雷托和德国的米切尔斯；现代的代表有美国的政治学家H．D．拉斯维尔，社会学家C．W．米尔斯和经济学家J．熊彼特。有人将早期的精英理论称为古典精英理论，后期的称为民主精英理论。
莫斯卡在1896年发表的《政治科学的要素》(英文译名为《统治阶级》)一书中，比较明确提出精英理论的核心内容：“在所有社会中——从极不发达
的和几乎尚未达到文明开端的社会，到最发达的和最强大的社会——都出现两个人类阶级，一个是统治阶级和一个被统治阶级。第一个阶级的人数始终很少，他们履
行着所有政治职能，垄断着权力，享受权力所带来的利益。相反，第二个阶级的人数极多，它受第一个阶级的领导和控制，这种领导和控制有时多少有些合法，有时
则多数有些跋扈和残暴。至少从表面上看，第二个阶级为第一个阶级提供物质的和政治机体的存在所必须的基本手段。”
帕雷托在其《思想与社会》一书中，进一步建立自己的“精英流动理论”。认为精英不是一成不变的，精英的兴衰和精英与非精英之间的流动是经常和必然
的，如果没有精英与非精英之间正常的流动，就会造成政治不稳定甚至发生革命，导致以精英的集体流动代替精英的个人流动，因此，保持正常的精英与非精英之间
的流动是社会稳定和平衡的基本因素。
米切尔斯在其所著《政党论》一书中，提出了“寡头政治铁律”。认为政党和一切其它人类组织都避免不了寡头统治的倾向。
拉斯维尔运用社会学和精神分析方法研究领袖类型与早期心理创伤的关系，认为人类历史上许多杰出的领袖在心理上都存在着不正常的现象，这些反常的心
理疾病会直接造成政治上的极端行动，例如自卑感、同性恋、仇父情结、自我陶醉和不能自拔的罪过感，都是造成领袖人物狂热者、独裁者和专制暴君的心理因子。
病态的恐惧心理甚至是造成领袖掌权后发动战争的心理动力。为了防止人们因心理或精神变态从暴行、冲突和迫害之中寻找出路，光靠法制和政府体制方面的约束是
不够的，必须依靠教育来清洗人的心灵，尤其依靠受过精神病学训练的社会科学家去指导和教育群众。
具体来说，精英政治理论有如下内容；
1．由于自然的、社会的和个人的原因，社会中总有一部分人在智力、能力财产、发展的机会和其他资源方面优于大多数人，这些少数人相对于大多数人来说就是社会的精英。
2，一切社会都分为两个阶级，有权的少数和无权的多数，负责社会决策和社会收益分配的只是少数人。国家政策不是由民众制定的。
3．统治人的少数并不代表被统治的多数。
4．精英大多数都出自社会的上等阶层和特殊家庭，如富裕、声望和名流之家。
5. 精英队伍允许社会有一定的变动，非精英可以变成精英。某种程度的精英流通对于精英体制的稳定是有好处的。
6．为了保持稳定，避免发生革命，非精英上升到精英的过程必须是缓慢而不间断的；非精英只有接受精英的基本观点才能进入统治集团。
7．精英们在社会制度的基本准则方面和保持现行制度不变方面。意见是一致的；他们只在少数问题和手段上进行竞争和存有分歧。
8．国家政策并不反映民众的要求，它只反映盛行于精英之中的价值观念。精英一般具有保守性，国家政策的改变只是量变而不是革命性的质变。
9．民众基本上是消极的、冷漠的和信息不灵的；而精英则恰恰相反。精英对民众的影响要多于民众对精英的影响。
第三节 文官队伍和政治家的政治作用
一、文官队伍在现代政治中的作用