2013年（10）
分类： IT职场
2013-08-12 13:53:49
贯彻党的**报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神，按照老龄社会的时间表，坚持“公平、持续、简便、效率”原则，用GDP的1%~2%，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度，具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会发展的一举多得的功效。但是，挑战不在于财务问题，而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。
目前企业职工养老保险混账模式（个人账户空账运行）的弊端如下：
（1）持续性差。企业负担重，即使将机关事业单位职工纳入养老保险，大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化，内部赡养比正在从1∶3降至1∶2，参保人增长率每降低1%，领取者每增加1%，平稳运行期即减少1年以上。
（2）公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金很尴尬，改变和不改变都有过不去的坎儿。目前，制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为，职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车，居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去，制度成本和管理成本都很高，还造成新的不公平。
（3）简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度，再由各地方政府制定实施细则，养老金制度被人为地复杂化了，难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低，处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面，地方政府出于财务压力而设置障碍，居民转移携带养老保险关系难，不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。
（4）效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入市场投资运行，按照全国社会保障基金（理事会业绩）年化收益8%计算，截至2011年，减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元（等同一个基金市场）。人社部的信息显示，养老保险基金累计结余额仅为1.9万亿元（视为个人账户资金）。可见，年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是，新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱，难以自拔，越来越背离了政府保基本的原则。
老龄社会的养老金文化应当是二元结构的，即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择：（1）一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”；（2）过渡方案是维持养老保险模式，分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”，分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划，日后再进行整合。其实，我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成农村包围城市之势，企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷，公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出，中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出，中国已经进入老龄社会，且发展速度较快，不可再贻误时机。
本文主张一举解决如下问题：一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益；二是统一制度安排，明确中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率和减少制度管理成本，方便居民转移携带，促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此，顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而，制定分步实施计划，给社会一个科学合理的养老金规划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施改革。
战略一：养老金顶层设计
应具有战略高度和长远目标
老龄社会是消费拉动（爷爷奶奶埋单）和课题推动（爸爸妈妈劳产率高）的时代。
中国在2000年进入老龄社会，老年赡养比1∶10；约在2025年进入深度老龄社会，老年赡养比1∶5；在2035年进入超级老龄社会，老年赡养比1∶2~3。基于人口学视角，中国老龄化并不严重；基于公共管理学视角，由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题，实际老年赡养比在2010年以前即不足1∶5，提前进入了深度老龄社会；基于养老金制度安排的视角，至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄，中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入保障法》，距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》，距离深度老龄社会提前了25年。因此，上述两个国家的老龄资产结构比较理想，即政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构。
经过2013~2015年准备期，在“十三五”规划期间（2016年）开始分步实施二元结构养老金制度。其结构的具体组成是：国民基础养老金（40%~60%）+个人储蓄养老金（50%）=上年度居民家庭平均消费支出的100%。（图1）。
1.国民基础养老金方案设计
打破身份界限建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出的40%~60%，向全体年满60岁（或者65岁）的中国城乡居民（含职工）支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40%（不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民），低税率人的支付率为50%（主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工），高税率人的支付率为60%（主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口）。
这一方案的成本有多高呢？
（1）基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元（青海）~699元（上海），低税率人支付额为366元~875元，高税率人支付额为669元~1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元（拉萨）~327元（上海），全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民（含职工）支付总额为4491.07亿元，（据测算，职工中约有20%低工资不纳税的人群，如果对他们改为按照40%支付率支付基础养老金，资金总额将减少1%），农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27%，占2009年职工工资总额12.92%。
如果从65岁开始支付，资金总额为4114.69亿元，其中，城镇居民（含职工）支付总额为3002.21亿元，农村居民支付总额为1112.48亿元，占当年GDP的1.02%，占当年财政支出的5.57%，占2009年职工工资总额8.7%；年度支出减少1992.81亿元。
用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%,农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元（从60岁开始支付），占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。
（2）2010年数据显示：机关事业单位退休金支付总额为1145亿元，企业职工养老金支付总额为10554亿元、农村居民养老补贴总额为200亿元，共计为11899亿元（其余暂时不计）。国民基础养老金支付总额为现行碎片化养老金支付总额的51%。从短期看，财政预算增加约40%，企业费率降低了7%。从长远看，若维持现状，财政对公共部门、企业职工养老保险的补贴将越来越多，直至难以平衡。
